Απαγόρευση συμμετοχής δικαστικού λειτουργού στις Επιτροπές Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων

Απαγόρευση συμμετοχής δικαστικού λειτουργού στις Επιτροπές Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων

Παναγιώτης Σ. Καποτάς, Δικηγόρος Πατρών,
ΜΔΕ Δημ. Δικαίου ΕΚΠΑ, ΜΔΕ Δασολογίας ΑΠΘ,
ΜΔΕ Φιλοσοφίας Πανεπιστημίου Πατρών,
υπ. Διδ. Πολυτεχνείου Κρήτης

le-liseur-blanc-1857-musee-d-orsay-par-ernest-meissonier

1. Εισαγωγή

Με τις με αριθ. 99/2015 και 137/2015 αποφάσεις του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, το Δικαστήριο κλήθηκε να κρίνει αιτήσεις ακύρωσης πολιτών κατά αποφάσεων της Δευτεροβάθμιας Επιτροπής Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων Εφετείου Πειραιά και Χανίων, σχετικά με τον χαρακτηρισμό μιας έκτασης ως δασικής ή μη. Το Δικαστήριο εξετάζοντας έναν από τους πρόσθετους λόγους των αιτούντων εξέδωσε δύο καθ΄ όλα σημαντικές αποφάσεις, παραπεμπτικές στην επταμελή σύνθεση. Η πρώτη απόφαση (99/2015) εκδόθηκε ομόφωνα, ενώ η δεύτερη (137/2015) με μειοψηφία ενός Δικαστή.

2. Η απόφαση

Το Δικαστήριο παρέπεμψε στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος, προκειμένου να κρίνει εάν οι Επιτροπές του άρθρου 10 παρ. 3 του ν. 998/1979 (Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων, ΕΕΔΑ) συνιστούν ή όχι συμβούλια ή επιτροπές ελεγκτικού ή δικαιοδοτικού χαρακτήρα κατά την έννοια του άρθρου 89 παρ. 2 του Συντάγματος. Κατά το Δικαστήριο, η αρμοδιότητά τους, όπως ορίζεται στη διάταξη του άρθρου 14 του ν. 998/1979, δεν έχει ως αντικείμενο την άσκηση οικονομικού ή δημοσιονομικού ελέγχου, ούτε συνάπτεται με θέματα οικονομικού ή δημοσιονομικού χαρακτήρα. Επιπλέον, οι Επιτροπές αυτές, κατά τη γνώμη του Δικαστηρίου, δεν έχουν δικαιοδοτικό χαρακτήρα, διότι αποφαίνονται επί ενδικοφανών προσφυγών κατά διοικητικών πράξεων, με βάση τη διαγραφόμενη στον νόμο διοικητική διαδικασία χωρίς στοιχεία, τα οποία να προσιδιάζουν σε εκτέλεση δικαιοδοτικού έργου και σε άσκηση αρμοδιότητας δικαιοδοτικού οργάνου, όπως επί παραδείγματι η δημοσιότητα των συνεδριάσεων και η υποχρέωση εξασφάλισης της κατ΄ αντιμωλία συζήτησης (πρβλ. ΣτΕ Ολ 3503/2009). Συνεπώς, το Δικαστήριο καταλήγει στη σκέψη ότι η συγκρότηση των παραπάνω Επιτροπών με τη συμμετοχή δικαστικού λειτουργού δεν είναι νόμιμη, ως αντίθετη προς τις παραπάνω συνταγματικές διατάξεις. Εν όψει όμως της σπουδαιότητας του ζητήματος που ανέκυψε, το Τμήμα, έκρινε, κατ΄ άρθρο 14 παρ. 5 του πδ/τος 18/1989 (Α΄ 8), ότι οι υποθέσεις θα πρέπει να παραπεμφθούν προς εκδίκαση στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος.

Σύμφωνα με τη μειοψηφούσα γνώμη τόσο το αντικείμενο όσο και η διαδικασία άσκησης των αρμοδιοτήτων των Επιτροπών, τους δίνουν τον χαρακτήρα δικαιοδοτικών οργάνων. Την ειδικότερη αυτή γνώμη θα αναλύσουμε κατωτέρω.

3. Διάκριση των εξουσιών και ασυμβίβαστα Δικαστικών Λειτουργών

Η ανάθεση στους δικαστές και άλλων, πέρα των δικαστικών καθηκόντων τους, είναι συχνή σε διάφορες έννομες τάξεις. Παλαιοτέρα, η θέση της δικαστικής εξουσίας βρισκόταν σε στενή και σχετικώς υποδεέστερη σχέση με τις άλλες δύο εξουσίες και οι δικαστές ασκούσαν και διοικητικά καθήκοντα.[1] Στη Γαλλία το Συμβούλιο της Επικρατείας αρχικά εθεωρείτο τμήμα της εκτελεστικής εξουσίας.[2] Το ίδιο συνέβαινε και με το ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας.[3]

Οι βασικοί συντάκτες του αμερικανικού Συντάγματος, όταν άσκησαν πολιτική εξουσία, επέτρεψαν την ταυτόχρονη αξιοποίηση των δικαστικών και σε θέσεις της εκτελεστικής εξουσίας ως persona designata, διότι εμπιστεύονταν τις ικανότητες των δικαστών και την εμπειρία τους.[4] Αντιπροσωπευτικό παράδειγμα αποτέλεσε η επί έξι μήνες, κατά τα έτη 1789-1790, παράλληλη κατοχή από τον John Jay, της θέσεως του προέδρου του Ανωτάτου Δικαστηρίου και του Υπουργού Εξωτερικών σε αντικατάσταση του απόντος στο Παρίσι Thomas Jefferson, ενώ παλαιότερα ο ίδιος είχε τοποθετηθεί από τον George Washington ως ειδικός πρεσβευτής στη Μεγάλη Βρετανία. Στη συνέχεια, ο τότε υπουργός εξωτερικών John Marshall προτάθηκε από τον πρόεδρο John Adams ως ο νέος πρόεδρος του Ανωτάτου Δικαστηρίου και όταν η πρόταση αυτή εγκρίθηκε από το Κογκρέσο, αυτός ασκούσε παράλληλα και τα δύο καθήκοντα για μικρό χρονικό διάστημα. Επιπλέον, στη φημισμένη υπόθεση Marbury v. Madison, 5 U.S. 137 (1803), ο Marshall, ως πρόεδρος του Δικαστηρίου, κλήθηκε να κρίνει εάν νόμος του Κογκρέσου σχετικά με τον διορισμό του Marbury ως δικαστή -στον διορισμό του οποίου είχε αναμειχθεί ως υπουργός ο ίδιος ο Marshall, αλλά δεν είχε προλάβει να ολοκληρώσει- ήταν νόμιμος υπό το φως των διατάξεων του Συντάγματος, γεγονός που οδήγησε στον πρώτο δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων.

Η πρακτική εμπέδωση της σημασίας της διάκρισης των εξουσιών οδήγησε στον περιορισμό της ανάθεσης στους δικαστές διοικητικών ή εκτελεστικών καθηκόντων με την προσθήκη του ασυμβίβαστου (incompatibility clause).[5]

4. Οι διατάξεις των άρθρων 89 και 118 παρ. 4 του Συντάγματος για τα δικαστικά ασυμβίβαστα

Στο Σύνταγμα του 1975 θεσπίστηκε ειδική διάταξη που προέβλεπε το ασυμβίβαστο της ιδιότητας του δικαστικού λειτουργού με άλλη ιδιότητα. Στο προηγούμενο Σύνταγμα του 1952 (άρθρο 96) η διάταξη ήταν λιτή στη διατύπωση και όριζε ότι: «… Δεν επιτρέπεται εις τον δικαστήν να δεχθή και άλλην έμμισθον υπηρεσίαν εκτός της του καθηγητού εν Πανεπιστημίω …».  

Με την αναθεώρηση του Συντάγματος του 2001 τροποποιήθηκε το άρθρο 89 του Συντάγματος σχετικά με τα ασυμβίβαστα της ιδιότητας του Δικαστικού Λειτουργού με άλλη ιδιότητα.

Η προϊσχύσασα διάταξη στις επίμαχες παρ. 2 και 3 του άρθρου 89 είχε ως εξής: «1. Απαγορεύεται στους δικαστικούς λειτουργούς να παρέχουν κάθε άλλη μισθωτή υπηρεσία καθώς και να ασκούν οποιοδήποτε επάγγελμα … 2. Κατ΄ εξαίρεση επιτρέπεται στους δικαστικούς λειτουργούς να εκλέγονται μέλη της Ακαδημίας ή καθηγητές ή υφηγητές ανώτατων σχολών, καθώς και να μετέχουν σε ειδικά διοικητικά δικαστήρια και σε συμβούλια ή επιτροπές, εκτός από τα διοικητικά συμβούλια επιχειρήσεων και εμπορικών εταιριών … 3. Επιτρέπεται επίσης η ανάθεση διοικητικών καθηκόντων σε δικαστικούς λειτουργούς, είτε παράλληλα με την άσκηση των κύριων καθηκόντων τους είτε αποκλειστικά, για ορισμένο χρονικό διάστημα, ως νόμος ορίζει …».

Η νέα -μετά την αναθεώρηση του 2001- διατύπωση των ανωτέρω παραγράφων είχε ως εξής: «1. Απαγορεύεται στους δικαστικούς λειτουργούς να παρέχουν κάθε άλλη μισθωτή υπηρεσία καθώς και να ασκούν οποιοδήποτε επάγγελμα … 2. Κατ΄ εξαίρεση επιτρέπεται στους δικαστικούς λειτουργούς να εκλέγονται μέλη της Ακαδημίας Αθηνών ή του διδακτικού προσωπικού ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, καθώς και να μετέχουν σε συμβούλια ή επιτροπές που ασκούν αρμοδιότητες πειθαρχικού, ελεγκτικού ή δικαιοδοτικού χαρακτήρα και σε νομοπαρασκευαστικές επιτροπές, εφόσον η συμμετοχή τους αυτή προβλέπεται ειδικά από το νόμο. Νόμος προβλέπει την αντικατάσταση δικαστικών λειτουργών από άλλα πρόσωπα σε συμβούλια ή επιτροπές που συγκροτούνται ή σε έργα που ανατίθενται με δήλωση βούλησης ιδιώτη, εν ζωή ή αιτία θανάτου, εκτός από τις περιπτώσεις του προηγούμενου εδαφίου. 3. Η ανάθεση διοικητικών καθηκόντων σε δικαστικούς λειτουργούς απαγορεύεται. Καθήκοντα σχετικά με την εκπαίδευση των δικαστικών λειτουργών θεωρούνται δικαστικά. Επιτρέπεται η ανάθεση σε δικαστικούς λειτουργούς των καθηκόντων εκπροσώπησης της Χώρας σε διεθνείς οργανισμούς. Η διενέργεια διαιτησιών από δικαστικούς λειτουργούς επιτρέπεται μόνο στο πλαίσιο των υπηρεσιακών τους καθηκόντων, όπως νόμος ορίζει …».

Με τη νέα διάταξη της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 89 περιορίστηκε η δυνατότητα συμμετοχής δικαστικών λειτουργών σε συλλογικά όργανα, τα οποία θα πρέπει να ασκούν αρμοδιότητες αποκλειστικά πειθαρχικού, ελεγκτικού ή δικαιοδοτικού χαρακτήρα και σε νομοπαρασκευαστικές επιτροπές, ενώ με το προϊσχύσαν καθεστώτος μπορούσαν να μετέχουν γενικά σε ειδικά διοικητικά δικαστήρια και σε συμβούλια ή επιτροπές. Ταυτόχρονα, με τη νέα διάταξη της τρίτης παραγράφου, η ανάθεση διοικητικών καθηκόντων σε δικαστικούς λειτουργούς απαγορεύεται ρητά, ενώ υπό το προϊσχύσαν καθεστώς επιτρεπόταν η ανάθεση διοικητικών καθηκόντων σε δικαστικούς λειτουργούς, είτε παράλληλα με την άσκηση των κύριων καθηκόντων τους είτε αποκλειστικά, για ορισμένο χρονικό διάστημα.

Από την τροποποίηση των ανωτέρω διατάξεων προκύπτει η σαφής βούληση του Συνταγματικού νομοθέτη να μεταβάλει το καθεστώς που ίσχυε μέχρι τότε και να ενισχύσει την προσωπική ανεξαρτησία των δικαστών, ώστε ν΄ ασκούν απερίσπαστοι τα δικαστικά τους καθήκοντα. Η ανάθεση σε δικαστές άλλων, πέραν των δικαστικών τους, καθηκόντων, καθίσταται εξαιρετική, ιδίως ως προς την ανάθεση διοικητικών καθηκόντων. Οι εν λόγω διατάξεις πρέπει να ερμηνεύονται στενά με το τεκμήριο να βαίνει υπέρ της μη νομίμου αναθέσεως ενός καθήκοντος, εάν δεν προκύπτει με σαφήνεια ο πειθαρχικός, δικαιοδοτικός και ελεγκτικός χαρακτήρας του.

Με τη μεταβατική διάταξη του άρθρου 118 παρ. 4 ορίστηκε ότι η ισχύς της διάταξης άρχεται από την ψήφιση του σχετικού νόμου για την αντικατάσταση των δικαστών στα συμβούλια που συμμετείχαν και σε κάθε περίπτωση από 1.1.2002.

5. Η θέση της νομολογίας και του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους (ΝΣΚ)

Από τη θέσπιση της διάταξης και εφ΄ εξής, η προσοχή επικεντρώθηκε στην ερμηνεία του πρώτου εδαφίου της δεύτερης παραγράφου, ήτοι ποια είναι τα συμβούλια και οι επιτροπές που ασκούν αρμοδιότητες πειθαρχικού, ελεγκτικού ή δικαιοδοτικού χαρακτήρα και στα οποία επιτρέπεται να συμμετέχουν δικαστικοί λειτουργοί.

Η αναζήτηση της βούλησης του ιστορικού νομοθέτη μέσω της μελέτης των πρακτικών της Αναθεωρητικής Βουλής δεν μπορεί να οδηγήσει σε ασφαλή συμπεράσματα. Από την επισκόπηση των πρακτικών της Ολομελείας της Αναθεωρητικής Βουλής, κατά τη συζήτηση της εν λόγω διατάξεως του άρθρου 89, δεν προκύπτει με σαφήνεια το σκεπτικό θέσπισής της και το εύρος εφαρμογής της. Η διάταξη συζητήθηκε την 7η Μαρτίου 2001 μαζί με άλλες δέκα περίπου διατάξεις κατά την πρωινή και την απογευματινή συνεδρίαση χωρίς να τύχει ιδιαίτερου σχολιασμού.

Ο εισηγητής της πλειοψηφίας Ε. Βενιζέλος ανέφερε κατά την αρχική του εισήγηση στην πρωινή συνεδρίαση : «… H τρίτη μεγάλη τομή στο κεφάλαιο αυτό αφορά την αποτροπή περισπάσεων και πειρασμών. Πρέπει ο δικαστής να μπορεί να ενεργεί χωρίς περισπάσεις και πειρασμούς. Και αυτό αφορά την απαλλαγή του από διοικητικά καθήκοντα ξένα προς τη δικαιοσύνη, με εξαίρεση τις νομοπαρασκευαστικές επιτροπές και τις επιτροπές που έχουν πειθαρχικό και δικαιοδοτικό χαρακτήρα …».[6]

Στη συνέχεια, κατά τη δευτερολογία του στην απογευματινή συνεδρίαση, προσέθεσε ότι επιτρέπεται η συμμετοχή δικαστικών λειτουργών και σε ελεγκτικού χαρακτήρα συλλογικά όργανα αναφέροντας το παράδειγμα των επιτροπών προμηθειών.[7]

Η τροποποίηση της διάταξης του Συντάγματος απασχόλησε από νωρίς τη νομολογία. Ο εισαγγελέας του Αρείου Πάγου με τη με αριθ. 8/2002 γνωμοδότησή του (ΠοινΔικ 2002, 1171) υποστήριξε ότι είναι αντίθετη στη νέα διάταξη του άρθρου 89 η συμμετοχή εισαγγελέα στην επιτροπή διαλύσεως δημοσίων συναθροίσεων, αφού η έκφραση γνώμης του παρισταμένου και συμμετέχοντος στην ως άνω επιτροπή Εισαγγελέα Πρωτοδικών έχει συμβουλευτικό χαρακτήρα και επομένως δεν επιτρέπεται η συμμετοχή του, αφού δεν ασκεί αρμοδιότητα πειθαρχικού, ελεγκτικού ή δικαιοδοτικού χαρακτήρα.

Το ΝΣΚ με τη με αριθ. 306/2002 γνωμοδότησή του, έκρινε την επίμαχη Επιτροπή Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων ως νομίμως συγκροτημένη με τη συμμετοχή δικαστικού λειτουργού, διότι με τις αποφάσεις της εν λόγω Επιτροπής επιλύονται οριστικώς και δεσμευτικώς για τη Διοίκηση και τους ιδιώτες, μέσω ενδικοφανούς διαδικασίας που παρέχει εχέγγυα ορθής και αμερόληπτης κρίσης, τα περί του δασικού ή μη χαρακτήρα μιας εκτάσεως. Γεγονός που επηρέασε την κρίση του ΝΣΚ ήταν ότι οι αποφάσεις αυτές εκείνο το χρονικό σημείο δεν επιδέχονταν προσβολής από τη Διοίκηση ενώπιον Δικαστηρίου.

Στη συνέχεια, το Τριμελές Διοικητικό Πρωτοδικείο Χαλκίδας με τη με αριθ. 787/2004[8] απόφασή του, έκρινε ότι συμμετοχή δικαστικού λειτουργού στις ΤΔΕ του ΙΚΑ-ΕΤΑΜ δεν επιτρέπεται μετά τη θέσπιση της νέας διάταξης και αυτό διότι η δικαιοδοτική τους αρμοδιότητα, της αποφάνσεως επί πάσης ενστάσεως κατ΄ αποφάσεων του Διευθυντή του οικείου υποκαταστήματος του Ιδρύματος, δεν είναι αποκλειστική, αφού συντρέχει με τις γνωμοδοτικές της αρμοδιότητες, που απαριθμούνται στα εδάφια β΄-δ΄ της παραγράφου 2 του άρθρου 7 του νδ/τος 3710/1957. Για τούτο, το Δικαστήριο έκρινε ότι η Επιτροπή που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη, δεν είχε νόμιμη σύνθεση.

Η Ολομέλεια του ΝΣΚ στη συνέχεια, με τη με αριθ. 135/2005 γνωμοδότηση,[9] έκρινε κατά πλειοψηφία, ότι η συμμετοχή «εν ενεργεία» δικαστικών λειτουργών σε συμβούλια ή επιτροπές, μη αμιγώς πειθαρχικού, ελεγκτικού ή δικαιοδοτικού χαρακτήρα, απαγορεύεται από το Σύνταγμα. Ως εκ τούτου, επιβάλλεται η αντικατάστασή τους και από τη θέση των Προέδρων των ΤΔΕ του ΙΚΑ, την οποία κατέχουν, διότι στις Επιτροπές αυτές έχουν ανατεθεί μικτά καθήκοντα (δικαιοδοτικά και γνωμοδοτικά).

Το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ) με τη με αριθ. 3744/2005 απόφασή του, έκρινε ότι, από τον συνδυασμό των διατάξεων 89 και 118 του Συντάγματος προκύπτει ότι ο αναθεωρητικός νομοθέτης, προκειμένου να ενισχύσει την προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των δικαστικών λειτουργών, απαγορεύει την ανάθεση σε αυτούς διοικητικών καθηκόντων. Έτσι έκρινε ότι η Επιτροπή επιλογής δικηγόρων για πρόσληψη στη Νομαρχία Λευκάδας, με πρόεδρο της Επιτροπής Πρωτοδίκη, δεν είναι νόμιμη διότι συγκροτήθηκε κατά παράβαση των διατάξεων των άρθρων 89 παρ. 3 και 118 παρ. 4 του Συντάγματος. Το σκεπτικό αυτό ακολουθήθηκε στη συνέχεια από το ΣτΕ και σε πλήθος άλλων υποθέσεων που αφορούσαν προσλήψεις και συμμετείχαν στα όργανα επιλογής δικαστικοί λειτουργοί.

Εν αντιθέσει με τα ανωτέρω, το Διοικητικό Εφετείο Πειραιά με τη με αριθ. 1712/2006[10] απόφασή του, ανατρέποντας απόφαση Πρωτοδικείου, έκρινε ότι η αρμοδιότητα των ΤΔΕ ν΄ αποφαίνονται επί των ενστάσεων, που μπορεί να αφορούν το σύνολο των θεμάτων της ασφαλιστικής σχέσεως μεταξύ του ΙΚΑ και του συνόλου των ασφαλισμένων του, είναι ασφαλώς δικαιοδοτικού χαρακτήρα, αφού, όπως και η αρμοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων στα θέματα αυτά, φέρει τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της αποφασιστικής και δεσμευτικής κρίσεως για τα υποκείμενα της διαφοράς, κατόπιν νομικού και ουσιαστικού ελέγχου των πράξεων των οργάνων του Ιδρύματος και με την τήρηση συγκεκριμένης διαδικασίας εκδικάσεως και συνεπώς, η συμμετοχή δικαστικού λειτουργού σε αυτές είναι συνταγματικώς επιτρεπτή.

Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ) με δύο αποφάσεις του,[11] κρίνοντας το ζήτημα της αποζημίωσης για παραβίαση του ευλόγου χρόνου διάρκειας μιας δίκης, έκρινε τις επίμαχες Επιτροπές Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων ως «δικαστήρια». Αυτό διότι, τόσο από την εφαρμοστέα νομοθεσία όσο και από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας προκύπτει ότι η Πρωτοβάθμια και η Δευτεροβάθμια Επιτροπή Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων, των οποίων προεδρεύουν οι Πρόεδροι του Πολυμελούς Πρωτοδικείου ή του Εφετείου, αντίστοιχα, αποφαίνονται, κατόπιν μίας οργανωμένης διαδικασίας, επί του δασικού ή μη χαρακτήρα των οικοπέδων. Οι αποφάσεις τους είναι δεσμευτικές τόσο για τις σχετικές διοικητικές αρχές όσο και για τους ενδιαφερομένους. Η μετέπειτα προσφυγή στο Συμβούλιο της Επικρατείας μπορεί να καταλήξει μόνο σε έλεγχο της νομιμότητας της προσβληθείσας αποφάσεως, ενώ το ΣτΕ μπορεί μόνο να αναπέμψει την υπόθεση ενώπιον της αρμόδιας Επιτροπής, η οποία επιλύει με πλήρη δικαιοδοσία και με τρόπο υποχρεωτικό για τη Διοίκηση και τον ενδιαφερόμενο, οποιοδήποτε ζήτημα σχετίζεται με τον χαρακτηρισμό ενός οικοπέδου ως δασικού.

Απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ με εξαιρετικά βαρύνουσα σημασία ήταν και η με αριθ. 3503/2009 [περιοδικό «Αρμενόπουλος» (Αρμ) 2010, σ. 134, περιοδικό «Επιθεώρηση Δημοσίου και Διοικητικού Δικαίου» (ΕΔΔΔ) 2010, σ. 142, περιοδικό «Επιθεώρηση Δικαίου Κοινωνικής Ασφάλισης» (ΕΔΚΑ) 2010, σ. 121]. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η Επιτροπή του άρθρου 152 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (ν. 3463/2006), είναι μη νόμιμη λόγω της συμμετοχής δικαστικού λειτουργού στη σύνθεσή της.

Κατά την Ολομέλεια, ο αναθεωρητικός συνταγματικός νομοθέτης απαγορεύει την ανάθεση διοικητικών καθηκόντων σε δικαστικούς λειτουργούς, εκτός αν πρόκειται για συμμετοχή σε συμβούλια ή επιτροπές πειθαρχικού, ελεγκτικού ή δικαιοδοτικού χαρακτήρα. Η ανωτέρω Ειδική Επιτροπή δεν συνιστά, κατά το Δικαστήριο, συμβούλιο ή επιτροπή ελεγκτικού ή δικαιοδοτικού χαρακτήρα και δεν συγκροτείται νόμιμα, αφού προβλέπεται συμμετοχή δικαστικού λειτουργού ως Προέδρου αυτής. Τούτο δε, διότι ο ελεγκτικός χαρακτήρας συνάπτεται προς την άσκηση αρμοδιοτήτων οικονομικού ή δημοσιονομικού ελέγχου, όπως σαφώς προκύπτει από τη διάταξη του άρθρου 98 παρ. 1 του Συντάγματος που αναφέρεται στις αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου καθώς και του άρθρου 29 παρ. 2 του Συντάγματος, που αναφέρεται στο όργανο που ελέγχει τις εκλογικές δαπάνες των κομμάτων και των υποψηφίων βουλευτών. Εξ άλλου, η Επιτροπή αυτή δεν έχει δικαιοδοτικό χαρακτήρα, αφού η διαδικασία ενώπιόν της δεν προσιδιάζει σε όργανο που ασκεί οιονεί δικαιοδοτικό έργο (όπως διατυπώσεις δημοσιότητας, κατ΄ αντιμωλία συζήτηση).

Κατά τη γνώμη της μειοψηφίας η Επιτροπή αυτή, με την οποία ασκείται έλεγχος νομιμότητας των πράξεων των οργάνων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως πρώτου βαθμού, ο οποίος προσιδιάζει προς ακυρωτικό δικαστικό έλεγχο προσδίδει σε αυτή τον χαρακτήρα οιονεί δικαιοδοτικού οργάνου. Ενώ σύμφωνα με τη γνώμη ενός μέλους του Δικαστηρίου, η Επιτροπή αυτή έχει ελεγκτικό χαρακτήρα, διότι ναι μεν δεν συγκεντρώνει τα χαρακτηριστικά δικαιοδοτικού οργάνου, όμως ασκεί ελεγκτικό έργο, αφού, κατά το γράμμα του νόμου, ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων των οργάνων των δήμων και κοινοτήτων.

Η τελευταία σημαντική απόφαση της Ολομελείας του ΣτΕ για το θέμα της συμμετοχής δικαστικών λειτουργών σε επιτροπές και συμβούλια, είναι η απόφαση με αριθ. 195/2013 [περιοδικό «Θεωρία και Πράξη Διοικητικού Δικαίου» (ΘΠΔΔ) 167/2013 με σχόλιο Τσιρωνά, ΕΔΔΔ 2013,110, περιοδικό «Διοικητική Δίκη» (ΔιΔικ) 2013/382, Αρμ 2013/802). Το Δικαστήριο το απασχόλησε το ζήτημα της νομιμότητας της συγκρότησης της επιτροπής πρόσληψης δικαστικών επιμελητών στο Ελεγκτικό Συνέδριο από δικαστικούς λειτουργούς του δικαστηρίου αυτού.

Η Ολομέλεια του ΣτΕ έκρινε ότι οι δικαστικοί υπάλληλοι, λόγω της ειδικής φύσεως του επιτελούμενου από αυτούς έργου, ως βοηθητικά όργανα της Δικαιοσύνης που συμβάλλουν στο δικαιοδοτικό έργο των δικαστηρίων, περιβάλλονται από τις προβλεπόμενες στο ως άνω άρθρο 92 του Συντάγματος εγγυήσεις ως προς την εν γένει υπηρεσιακή τους κατάσταση. Εν όψει των ανωτέρω, η Τριμελής Επιτροπή του επίμαχου ειδικού διαγωνισμού για την πλήρωση κενών θέσεων δικαστικών υπαλλήλων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, κατ΄ εξαίρεση των ισχυουσών περί προσλήψεως διατάξεων, ασκεί αρμοδιότητα, η οποία είναι μεν, κατά περιεχόμενο, διοικητικής φύσεως, συνδέεται όμως στενά με την εν γένει διοίκηση και οργάνωση του Ελεγκτικού Συνεδρίου και το επιτελούμενο από το δικαστήριο αυτό δικαιοδοτικό έργο, στο οποίο συμβάλλουν ενεργά και οι δικαστικοί υπάλληλοι. Συνεπώς, η συγκρότηση της Επιτροπής αυτής από δικαστικούς λειτουργούς του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν αντιβαίνει στις διατάξεις του άρθρου 89 παρ. 2 και 3 του Συντάγματος.

willard-metcalfΔΑΣΙΚΟ ΤΟΠΙΟ – Willard Metcalf

6. Ανάλογες αποφάσεις στην αλλοδαπή νομολογία

Το Δικαστήριο Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) με τη με αριθ. C-53/2003 απόφασή του, της 31ης Μαΐου 2005, σχετικά με προδικαστικό ερώτημα της Ελληνικής Επιτροπής Ανταγωνισμού, θεώρησε ότι, προκειμένου να εκτιμήσει αν το αιτούν όργανο είναι δικαστήριο κατά την έννοια του άρθρου 234 ΕΚ -ζήτημα που εμπίπτει αποκλειστικά στο κοινοτικό δίκαιο, λαμβάνει υπ΄ όψη μια σειρά στοιχείων, όπως είναι η ίδρυση του οργάνου αυτού με νόμο, η μονιμότητά του, ο δεσμευτικός χαρακτήρας της δικαιοδοσίας του, ο κατ΄ αντιμωλία χαρακτήρας της ενώπιόν του διαδικασίας, η εκ μέρους του οργάνου αυτού εφαρμογή των κανόνων δικαίου, καθώς και η ανεξαρτησία του (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 17ης Σεπτεμβρίου 1997, C-54/1996, Dorsch Consult, Συλλογή 1997, σ. Ι-4961, σκέψη 23, της 21ης Μαρτίου 2000, C-110/1998 έως C-147/1998, Gabalfrisa κ.λπ., Συλλογή 2000, σ. Ι-1577, σκέψη 33, της 30ής Νοεμβρίου 2000, C-195/1998, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Συλλογή 2000, σ. I‑10497, σκέψη 24 και της 30ής Μαΐου 2002, C‑516/1999, Schmid Συλλογή 2002, σ. Ι-4573, σκέψη 34).

Το ΔΕΕ, έκρινε εν τέλει, ότι μολονότι τα μέλη της Επιτροπής Ανταγωνισμού απολαύουν, κατά τις διατάξεις του νόμου 703/1977, προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας και ότι, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, δεσμεύονται μόνον από τον νόμο και τη συνείδησή τους, ωστόσο δεν εξασφαλίζεται ότι η παύση τους ή η ανάκληση του διορισμού τους τυγχάνουν ιδιαιτέρων εγγυήσεων και ότι το εν λόγω σύστημα δεν είναι ικανό να παρεμποδίσει τις μη προσήκουσες επεμβάσεις ή πιέσεις της εκτελεστικής εξουσίας προς τα μέλη της Επιτροπής Ανταγωνισμού (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 4ης Φεβρουαρίου 1999, C‑103/1997, Köllensperger και Atzwanger, Συλλογή 1999, σ. I-551, σκέψη 21). Έτσι θεώρησε απαράδεκτο το ερώτημα της Επιτροπής και για τον επιπλέον λόγο ότι η Επιτροπή Ανταγωνισμού παύει να είναι αρμόδια κατόπιν εκδόσεως αποφάσεως της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Λαμβάνοντας το ΔΕΕ υπόψη του τα ανωτέρω δεδομένα, έκρινε, ότι η Επιτροπή Ανταγωνισμού δεν καταλήγει στην έκδοση αποφάσεως δικαιοδοτικού χαρακτήρα.[12]

Και το Ανώτατο Δικαστήριο των ΗΠΑ έχει ασχοληθεί με Επιτροπές που έχουν δικαιοδοτικό χαρακτήρα. Με τη No. 02-572 INTEL CORPORATION, PETITIONER v. ADVANCED MICRO DEVICES, INC. απόφασή του, αναγνώρισε στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή τον χαρακτήρα δικαστηρίου, ερμηνεύοντας το άρθρο 1782α του κεφαλαίου 28 του Κώδικα νόμων των ΗΠΑ. Η διάταξη αυτή επιτρέπει σε διάδικο, να ζητήσει από τα δικαστήρια των ΗΠΑ, να υποχρεώσουν τον αντίδικό του ενώπιον αλλοδαπού δικαστηρίου (εν προκειμένω της ΕΕ), να του χορηγήσει αποδεικτικά μέσα που έχει στην κατοχή του. Το Ανώτατο Δικαστήριο ερμηνεύοντας τον όρο «foreign or international tribunal» του νόμου, θεώρησε την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ως δικαστήριο, όταν εξετάζει καταγγελίες για παραβίαση του ανταγωνισμού. Αυτό διότι εάν η Επιτροπή απορρίψει μια καταγγελία κατά ανταγωνιστή και στη συνέχεια ο καταγγέλλων προσφύγει ενώπιον του Πρωτοδικείου ή του ΔΕΕ, το Δικαστήριο θα κρίνει μόνον εν όψει των στοιχείων που παρουσιάστηκαν στην Επιτροπή και δεν θα δεχθεί να εξετάσει νέες αποδείξεις. Έτσι η αποφασιστική αρμοδιότητα της Επιτροπής της προσδίδει χαρακτήρα «δικαστηρίου».

Με μια παλαιότερη απόφασή του, την Humphrey΄s Executor v. United States, No. 637, 1935, το Ανώτατο Δικαστήριο των ΗΠΑ, είχε κρίνει ότι ο Πρόεδρος των ΗΠΑ δεν έχει το δικαίωμα να απολύει τον Επίτροπο της Ομοσπονδιακής Επιτροπής Εμπορίου για πολιτικούς λόγους, την οποία Επιτροπή έκρινε ως οιονεί δικαιοδοτικό και οιονεί νομοθετικό όργανο (quasi-judicial and quasi-legislative), διότι αυτή δημιουργήθηκε με νόμο του Κογκρέσου, για να λειτουργεί ανεξάρτητα από τη βούληση της εκτελεστικής εξουσίας.

7. Οι Επιτροπές Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων

Οι Επιτροπές (πρωτοβάθμια και δευτεροβάθμια) συστάθηκαν με τη διάταξη του άρθρου 10 παρ. 2 και 3 του ν. 998/1979 (Α΄ 289). Ως αντικείμενο, μεταξύ άλλων, σύμφωνα με το άρθρο 14 του ιδίου νόμου έχουν την επίλυση διαφορών αναφερομένων στον χαρακτήρα περιοχής ή τμήματος της επιφανείας της γης ως δάσους ή δασικής εκτάσεως. Η δε δευτεροβάθμια Επιτροπή είχε ως αντικείμενο την εξέταση προσφυγών κατά των αποφάσεων των πρωτοβάθμιων Επιτροπών.

Στις Επιτροπές συμμετείχε και προήδρευε δικαστικός λειτουργός και ερευνούσε την ουσία της υπόθεσης εξ αρχής. Με το άρθρο 33 παρ. 2 του ν. 4280/2014 (Α΄ 159/8.8.2014) η δευτεροβάθμια Επιτροπή ουσιαστικά καταργήθηκε και οι υποθέσεις που εκκρεμούσαν ενώπιόν της θεωρήθηκαν σιωπηρά απορριφθείσες μετά την πάροδο έξι μηνών από τη δημοσίευση του νόμου.[13]

Οι εν λόγω Επιτροπές, είναι προφανές ότι συνιστούν μέρος της εκτελεστικής εξουσίας και το έργο που ασκούν είναι εν γένει διοικητικό. Το ζήτημα που ανακύπτει είναι εάν το έργο αυτό εμπίπτει σε κάποιες από τις κατηγορίες έργου πειθαρχικού, ελεγκτικού ή δικαιοδοτικού χαρακτήρα, τις οποίες σύμφωνα με το Σύνταγμα δύνανται ν΄ ασκούν οι δικαστικοί λειτουργοί.

Όπως αναφέρουμε ανωτέρω, από τις συζητήσεις κατά την αναθεώρηση δεν προκύπτουν επαρκή στοιχεία. Το Δικαστήριο με την παραπεμπτική του απόφαση και αναφερόμενο στην προηγούμενη απόφαση της Ολομέλειας για την Επιτροπή του άρθρου 152 ΚΔΚ (3509/2009), θεώρησε ως ελεγκτικό χαρακτήρα μόνο αυτόν που συνάπτεται προς την άσκηση αρμοδιοτήτων οικονομικού ή δημοσιονομικού ελέγχου, αντλώντας το επιχείρημά του από τη διάταξη του άρθρου 98 παρ. 1 Συντ., που αναφέρεται στις αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου καθώς και του άρθρου 29 παρ. 2 Συντ., που αναφέρεται στο όργανο που ελέγχει τις εκλογικές δαπάνες των κομμάτων και των υποψηφίων βουλευτών. Θεωρεί δηλαδή ως ελεγκτικού χαρακτήρα έργο μόνον αυτό που έχει να κάνει με δημοσιονομικό και οικονομικό έλεγχο και όχι με κάθε είδους έλεγχο, όπως νομιμότητας ή ουσίας.

Σε κάθε περίπτωση, εν προκειμένω, οι Επιτροπές Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων δεν ασκούν ελεγκτικό έργο -δημοσιονομικό, νομιμότητας ή ουσίας- αλλ΄ επιλύουν διαφορές σχετικές με τον χαρακτήρα μιας περιοχής ή τμήματος της επιφανείας της γης ως δάσους ή δασικής εκτάσεως ή στα όρια αυτής, ομοιάζοντας περισσότερο σε δικαιοδοτικό έργο.

Το Δικαστήριο υποστήριξε ότι για θεωρηθεί ένα έργο ως δικαιοδοτικό, θα πρέπει να έχει στοιχεία, τα οποία προσιδιάζουν σε εκτέλεση δικαιοδοτικού έργου και σε άσκηση αρμοδιότητας δικαιοδοτικού οργάνου, όπως η δημοσιότητα των συνεδριάσεων και η υποχρέωση εξασφάλισης της κατ΄ αντιμωλία συζήτησης (πρβλ. ΣτΕ Ολ 3503/2009).

Κατά την μειοψηφούσα γνώμη ενός δικαστή, στη με αριθ. 137/2015 απόφαση το έργο των Επιτροπών είναι δικαιοδοτικό. Ειδικότερα κατά τη γνώμη αυτή, αντικείμενο των εν λόγω αρμοδιοτήτων αποτελεί η τομή διαφορών, που ανάγονται, μεταξύ άλλων, στην εκάστοτε οριοθέτηση των συνταγματικών δικαιωμάτων της ιδιοκτησίας και της προστασίας του περιβάλλοντος, ενώ η σχετική ουσιαστική κρίση των επιτροπών είναι οριστική, δεσμεύει ακόμη και τις ίδιες και παράγει, με τον τρόπο αυτό, οιονεί διοικητικό δεδικασμένο (πρβλ. ΣτΕ Ολ 2756/1994). Η άσκηση εξ άλλου των σχετικών αρμοδιοτήτων των Επιτροπών δεν περιορίζεται κατ΄ αρχήν από ορισμένη προθεσμία, ούτε είναι ενδεικτική (πρβλ. ΣτΕ 3627/2003 7μ. κ.ά.), ενώ κατά τα λοιπά, η καθυστέρηση επίλυσης των σχετικών διαφορών ενδέχεται να έχει συνέπειες απολύτως συγκρίσιμες με αυτές της καθυστέρησης έκδοσης απόφασης δικαιοδοτικού οργάνου (πρβλ. ΕΔΔΑ απόφαση της 15.1.2009, Αργυρού κ.λπ. κατά Ελλάδας, 10468/2004). Περαιτέρω, στη διαδικασία επίλυσης των σχετικών διαφορών συμμετέχουν -και μάλιστα ισοτίμως (βλ. ΣτΕ Ολ 677/2005), δύο μέρη: η δασική αρχή και ο διοικούμενος, αμφότερα δε τα μέρη αυτά δύνανται, εφ΄ όσον ηττηθούν, να ασκήσουν το κατάλληλο ένδικο βοήθημα. Τέλος, οι αποφάσεις των Επιτροπών υπόκεινται σε ευρεία δημοσιότητα (αναρτήσεις στο οικείο δημοτικό κατάστημα, δημοσιεύσεις στον Τύπο κ.λπ.). Πρέπει συνεπώς κατά τη γνώμη αυτή, να θεωρηθεί ότι η νομοθετική πρόβλεψη συμμετοχής στις εν λόγω Επιτροπές δικαστικών λειτουργών εναρμονίζεται με το άρθρο 89 παρ. 2 του Συντάγματος.

Σύμφωνα με παλαιότερη θέση του Δικαστηρίου, οι διοικητικές αρχές ή τα συλλογικά διοικητικά όργανα, όπως είναι η εν λόγω Επιτροπή, αλλά και οι εντεταγμένες στην εκτελεστική λειτουργία του κράτους ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, μπορούν να ασκούν δικαιοδοτικό έργο. Για να θεωρήσει όμως το έργο δικαιοδοτικό, τους προσδίδει το χαρακτηριστικό ότι θα πρέπει να λειτουργούν ως οιονεί δικαστήριο και για τον λόγο αυτό θα πρέπει να συνεδριάζουν δημόσια.

Σχετική κρίσιμη είναι η απόφαση 3319/2010 της Ολομέλειας του ΣτΕ για την ακύρωση προστίμου εις βάρος εταιρείας κινητής τηλεφωνίας, το οποίο είχε επιβληθεί από την Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (ΑΔΑΕ) για την υπόθεση των παρακολουθήσεων του τηλεφώνου του Πρωθυπουργού και Υπουργών. Το Δικαστήριο επικαλούμενο τη νομολογία του ΕΔΔΑ για το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ και τη δίκαιη δίκη, είχε υποστηρίζει ότι «δικαστήριο», κατά την έννοια της επίμαχης διατάξεως, όπως αυτή έχει ερμηνευθεί, νοείται το όργανο εκείνο, το οποίο αποφαίνεται επί των υπαγομένων στην αρμοδιότητά του υποθέσεων, επί τη βάσει της κειμένης νομοθεσίας παγίως και όχι σε συγκεκριμένες περιπτώσεις και μετά την τήρηση ορισμένης διαδικασίας, η οποία πρέπει να τελεί υπό ορισμένες εγγυήσεις. Οι εγγυήσεις αυτές συνίστανται, εκτός της αμεροληψίας που πρέπει να έχει με τρόπο θεσμικά κατοχυρωμένο έναντι των διαδίκων το εν λόγω όργανο (τήρηση ίσων αποστάσεων από τους διαδίκους), της ανεξαρτησίας του από τη Διοίκηση και τα άλλα συντεταγμένα όργανα της Πολιτείας (εγγυήσεις σε ό,τι αφορά ιδίως τη σύνθεση του οργάνου, τον διορισμό των μελών του, τη διάρκεια της θητείας τους και τους λόγους εξαίρεσης ή παύσης τους), του παγίου (και όχι περιστασιακού ή ad hoc χαρακτήρα του), στην εκ μέρους του οργάνου αυτού εφαρμογή κανόνων δικαίου, στη δεσμευτικότητα των αποφάσεών του και τέλος στη θεμελιώδη για τη λειτουργία κάθε Δικαστηρίου αρχή της δημοσιότητας των συνεδριάσεών του.

Αν και στις σχολιαζόμενες αποφάσεις, όπως και στην απόφαση για την Επιτροπή του άρθρου 152 ΚΔΚ, δεν γίνεται ρητή αναφορά στην απόφαση για την ΑΔΑΕ, τα ως άνω προσδιοριστικά χαρακτηριστικά της έννοιας του «δικαιοδοτικού οργάνου» δύνανται να αξιοποιηθούν και σε περιπτώσεις επιτροπών ή συμβουλίων, προκειμένου να αναζητηθεί και αξιολογηθεί η άσκηση ή μη δικαιοδοτικού έργου, η οποία θα καθιστά συνταγματικώς ανεκτή τη συμμετοχή δικαστικών λειτουργών.

8. Επίλογος

Η βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη κατά την αναθεώρηση του 2001, εάν συγκρίνουμε την τροποποιηθείσα με την ισχύουσα διάταξη, ήταν να απαλλάξει τους δικαστές από την άσκηση άλλου από δικαστικό έργου, εκτός της περίπτωσης της συμμετοχής σε πειθαρχικά, ελεγκτικά ή δικαιοδοτικά συμβούλια ή επιτροπές. Αυτό είχε ως σκοπό να ενισχύσει την προσωπική τους ανεξαρτησία, υπό την έννοια να μην περισπώνται από το καθαρά δικαιοδοτικό τους έργο. Η απασχόλησή τους σε άλλα, πλην των αμιγώς δικαστικών καθηκόντων τους, θα είχε ως αποτέλεσμα την υπερφόρτωσή τους με διοικητικά καθήκοντα και την περίσπασή τους από τα κύρια δικαστικά τους καθήκοντα, με τον κίνδυνο της υπαλληλοποίησής τους και της περαιτέρω καθυστέρησης στην απονομή της δικαιοσύνης με συνέπεια την υποβάθμιση του κύρους της δικαιοσύνης.

Επιπλέον θεωρούμε ότι σκοπός της διατάξεως είναι και η μη συμμετοχή δικαστικών λειτουργών σε όργανα που δεν συνάδουν με το κύρος και την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, λόγω του τρόπου συγκρότησης (ορισμός και αντικατάσταση μελών), της σύνθεσής τους, του τρόπου λειτουργίας τους, της στενής σχέσης που μπορεί να έχουν με την εκτελεστική εξουσία και του ιεραρχικού ελέγχου που πιθανόν να υφίστανται τα υπόλοιπα μέλη των οργάνων.

Μπορεί να θεωρηθεί σε μεγάλο ποσοστό ως δεδομένο ότι η συμμετοχή ενός δικαστικού λειτουργού σε ένα συλλογικό όργανο της Διοίκησης, θα τον αφήσει ανεπηρέαστο από παρεμβάσεις, διότι ο δικαστικός λειτουργός έχει την εμπειρία και το κύρος να ασκήσει ανεπηρέαστος τα καθήκοντά του, δεν μπορεί όμως να θεωρηθεί ως δεδομένο ότι το ίδιο θα συμβεί και με τον διοικητικό υπάλληλο, ο οποίος με ισότιμη ψήφο, πιθανόν να συμμετέχει στο όργανο και ο οποίος δεν απολαμβάνει του ίδιου επιπέδου ανεξαρτησίας. Έτσι μια επιτροπή ή ένα συμβούλιο, στο οποίο συμμετέχει και δικαστικός λειτουργός χωρίς τα υπόλοιπα μέλη ν΄ απολαμβάνουν αναλόγου επιπέδου και βεληνεκούς ανεξαρτησίας, αλλά και η ίδια η Επιτροπή λόγω του τρόπου λειτουργίας της, δεν μπορεί να θεωρηθεί κατ΄ αντικειμενική κρίση ότι έχει χαρακτηριστικά δικαιοδοτικού οργάνου, όπως αυτά αναφέρονται στην απόφαση ΣτΕ Ολ 3319/2010 ούτε ότι έχει τις προϋποθέσεις να χαρακτηριστεί ως δικαιοδοτικό όργανο και να επιτρέπεται η συμμετοχή δικαστικού λειτουργού σε αυτήν. Επιπλέον ο τρόπος συγκρότησης μιας Επιτροπής και η ευρεία δυνατότητα του οργάνου που τη συγκροτεί (εν προκειμένω του Γενικού Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης) να αντικαθιστά τα μέλη της -έστω και τα μη δικαστικά- δεν προσθέτουν εχέγγυα ανεξαρτησίας.

Ένα σταθερό έρεισμα, στο οποίο μπορεί να στηριχθεί επαρκώς η άποψη ότι είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα η συμμετοχή δικαστικού λειτουργού στις Επιτροπές Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων, αποτελεί η ερμηνεία βασιζόμενη στο ότι ειδικώς για τα δάση και τις δασικές εκτάσεις, ο συντακτικός νομοθέτης έλαβε ιδιαίτερη μέριμνα, εισάγοντας στο κείμενο του Συντάγματος ειδικότερες διατάξεις, με τις οποίες τα δασικά οικοσυστήματα υπάγονται σε αυστηρό προστατευτικό καθεστώς, προς τον σκοπό της διαφυλάξεως της οικολογικής ισορροπίας και της διατηρήσεως της κατά προορισμό χρήσεώς τους, η οποία καθορίζεται ευθέως εκ του Συντάγματος.

Παράλληλα, ο χαρακτηρισμός μιας εκτάσεως ως δασικής έχει ως συνέπεια αυστηρούς περιορισμούς σε βάρος του δικαιώματος στην ιδιοκτησία. Συνεπώς, η συμμετοχή ενός δικαστικού λειτουργού στην Επιτροπή, η οποία θα έχει τον τελικό λόγο από πλευράς Διοικήσεως, αναφορικά με τον χαρακτηρισμό μιας εκτάσεως ως δασικής ή μη και στην ουσία θα καθορίζει πόση πραγματική έκταση γης θα βρίσκεται υπό την αυστηρή προστασία του Συντάγματος, μπορεί να γίνει Συνταγματικά ανεκτή, διότι θα τις εξασφαλίζει μεγαλύτερο βαθμό αμεροληψίας και ορθής κρίσης.

Επιπλέον η ίδια αυτή η Επιτροπή όπως έχει κρίνει και το ΕΔΔΑ -εξετάζοντας όμως τον εύλογο χρόνο διάρκειας μιας δίκης- πληροί τα χαρακτηριστικά του δικαιοδοτικού οργάνου. Τέλος, αρκετά πειστικά φαίνονται τα επιχειρήματα της μειοψηφίας στην 137/2015 απόφαση του ΣτΕ, ιδίως σε σχέση με τη δημοσιότητα, στην οποία υποχρεωτικά υπόκεινται οι αποφάσεις της Επιτροπής και ως προς την ισότιμη συμμετοχή των μερών στη διαδικασία.

Θα πρέπει όμως να επισημάνουμε ότι η Επιτροπή θα πρέπει να αποφασίσει εντός σύντομου χρονικού πλαισίου, διαφορετικά υπάρχει υπό προϋποθέσεις, τεκμήριο σιωπηρής απόρριψης. Η προθεσμία απόφασης των Επιτροπών επί των προσφυγών, δεν είναι πλήρως ενδεικτική -όπως αντιθέτως υποστηρίζει η μειοψηφούσα γνώμη στην έτερη παραπεμπτική ΣτΕ 137/2015, διότι όπως έχει κριθεί, εάν δεν εκδοθεί απόφαση εντός τρίμηνης προθεσμίας, η οικεία (πρωτοβάθμια ή δευτεροβάθμια) Επιτροπή, ύστερα από αίτηση του ενδιαφερομένου, οφείλει να χορηγήσει εντός τριμήνου από την υποβολή της αίτησης αυτής, βεβαίωση περί της σιωπηρής απόρριψης των αντιρρήσεων ή της προσφυγής, εκτός εάν αποφανθεί εντός του ανωτέρω τριμήνου από την υποβολή της αιτήσεως επί των εκκρεμών ενώπιόν της αντιρρήσεων ή προσφυγής. Μετά την έκδοση της παραπάνω βεβαίωσης και σε κάθε περίπτωση, μετά την πάροδο τριμήνου από την υποβολή αίτησης ενδιαφερομένου για τη χορήγηση βεβαίωσης, τόσο η πρωτοβάθμια όσο και η δευτεροβάθμια Επιτροπή δεν δύνανται πλέον να επιληφθούν της υπόθεσης και να αποφανθούν επί του ενώπιόν τους ασκηθέντος ενδικοφανούς μέσου. Η άρνηση δε, ρητή ή σιωπηρή, της πρωτοβάθμιας ή δευτεροβάθμιας Επιτροπής να χορηγήσει την ανωτέρω βεβαίωση υπόκειται σε προσβολή με αίτηση ακυρώσεως στο Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ 3915, 1518/2010, 4579/2009 7μ., 3627/2003 7μ.). Επιπλέον, η δυνατότητα του νομοθέτη, να επεμβαίνει και να καταργεί τις ενώπιον της Επιτροπής ανοιχθείσες διαδικασίες, όπως συνέβη με τη διάταξη του άρθρου 33 παρ. 2 του ν. 4280/2014 (Α΄ 159/8.8.2014) αποδυναμώνει τον δικαιοδοτικό χαρακτήρα της Επιτροπής και ενισχύει τον στενά διοικητικό.

Εάν και η επταμελής σύνθεση υιοθετήσει τη θέση της παραπεμπτικής απόφασης, τότε αυτή με τη σειρά της θα πρέπει να παραπέμψει στην Ολομέλεια για την οριστική επίλυση κατ΄ άρθρο 100 Συντ.

Όπως γίνεται δεκτό από τη νομολογία του ΣτΕ, στην περίπτωση κατά την οποία με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται κανονιστική διοικητική πράξη λόγω αντιθέσεώς της προς το Σύνταγμα, υπάρχει υποχρέωση της Διοικήσεως, ερειδόμενη και στην υποχρέωσή της να συμμορφωθεί προς την ακυρωτική απόφαση -η οποία στην περίπτωση αυτή ισχύει έναντι πάντων- να ανακαλέσει τις ατομικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί κατ΄ εφαρμογή της αντισυνταγματικής κανονιστικής διοικητικής πράξεως, εφ΄ όσον υποβληθεί αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής αποφάσεως του δικαστηρίου.[14]

Εάν και η Ολομέλεια κρίνει ως αντίθετη στο Σύνταγμα την πρόβλεψη από τον νομοθέτη να συμμετέχει δικαστικός λειτουργός στις Επιτροπές Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων, τότε η Διοίκηση θα πρέπει να συμμορφωθεί με την απόφαση αυτή, σε περίπτωση που υποβληθεί σε εύλογο χρόνο αίτηση για την επανεξέταση υπόθεσης χαρακτηρισμού έκτασης από Επιτροπή, στην οποία συμμετείχε δικαστικός λειτουργός. Η δε συμμόρφωση θα πρέπει να ανατρέξει στο χρονικό σημείο της βλαπτικής μεταβολής, ήτοι εν προκειμένω, στην έκδοση της απόφασης και η Διοίκηση θα πρέπει να συγκροτήσει νέα Επιτροπή χωρίς τη συμμετοχή δικαστικού λειτουργού για την επανεξέταση της υπόθεσης. Η άρνηση, ρητή ή σιωπηρή, έχει εκτελεστό χαρακτήρα και προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως.

———  ———

* Το παρόν άρθρο αποτέλεσε επιστημονικό Σχόλιο του γράφοντος επί των αποφάσεων ΣτΕ 99/2015 και 137/2015 (Τμ. Ε΄) που δημοσιεύθηκαν στο περιοδικό «Περιβάλλον και Δίκαιο» τ. 1/2015 σ. 50-51. Ακολούθησε η έκδοση των αποφάσεων ΣτΕ 3036-7/2015 της μείζονος (7μελούς) Συνθέσεως του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι οποίες έκριναν ομοίως. Βλ. σχετ. και Σ. Παυλάκη, «Μη νόμιμη η συμμετοχή δικαστικού λειτουργού στις Επιτροπές Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων», σε: https://dasarxeio.com/ 2015/10/07/1007-3/

ΥΠΟΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ:

[1] Claus, Laurence, «Montesquieu΄s Mistakes and the True Meaning of Separation» (August 5, 2010), Oxford Journal of Legal Studies, vol. 25, p. 419, 2005; U San Diego Public Law Research Paper No. 05-01.

[2] Ανδρουλάκης Β., «Η επίδραση της ΕΣΔΑ στην οργάνωση της διοικητικής δικαιοσύνης στη Γαλλία», περιοδικό: «Θεωρία και Πράξη του Διοικητικού Δικαίου» (ΘΠΔΔ), τ. 5/2009 σ. 539, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη.

[3] Ανδρουλάκης, Β. (n.d.), «Πορεία προς τη συνταγματική καθιέρωση» (online), Ste.gr. available at: http://www.ste.gr/portal/page/portal/StE/Proistoria [Accessed 13 Apr. 2015].

[4] Βλ. αναλυτικά Calabresi G. and Joan L. Larsen, «One Person One Office: Separation of Powers or Separation of Personnel», 79 Cornell L. Rev. 1045 (1994) ιδίως σ. 1128-1131.

[5] Tillman, Calabresi, «Debate, The Great Divorce: The Current Understanding of Separation of Powers and the Original Meaning of the Incompatibility Clause», 157 U Pa L Rev PENNumbra 134, 2008.

[6] Πρακτικά Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής Ι΄ Περιόδου, Α΄ (Συνέχιση Ολομέλειας) ΡΛΒ, σ. 5671.

[7] Πρακτικά Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής Ι΄ Περιόδου, Α΄ (Συνέχιση Ολομέλειας) ΡΛΓ, σ. 5718.

[8] ΕΔΚΑ 2005/793

[9] ΕΔΚΑ 2005/135

[10] ΕΔΚΑ 2007/321

[11] Αργυρού και λοιποί κατά Ελλάδας, αριθ. 10468/04 (15 Ιανουαρίου 2009) και Γρυπαίος και λοιποί κατά Ελλάδας, αριθ. 10525/09 (7 Φεβρουαρίου 2012).

[12] Will not lead to a decision of a judicial nature, σκ. 36.

[13] Βλ. Εγκύκλιο αρ. πρωτ.: 123819/1847/2.4.2015 του ΥΠΑΠΕΝ.

[14] ΣτΕ Ολ 1175/2008 ΕΔΚΑ 2008,488, Αρμ 2008,1745.

———-  ———-

.


Σχολιάστε

Εισάγετε τα παρακάτω στοιχεία ή επιλέξτε ένα εικονίδιο για να συνδεθείτε:

Λογότυπο WordPress.com

Σχολιάζετε χρησιμοποιώντας τον λογαριασμό WordPress.com. Αποσύνδεση / Αλλαγή )

Φωτογραφία Twitter

Σχολιάζετε χρησιμοποιώντας τον λογαριασμό Twitter. Αποσύνδεση / Αλλαγή )

Φωτογραφία Facebook

Σχολιάζετε χρησιμοποιώντας τον λογαριασμό Facebook. Αποσύνδεση / Αλλαγή )

Φωτογραφία Google+

Σχολιάζετε χρησιμοποιώντας τον λογαριασμό Google+. Αποσύνδεση / Αλλαγή )

Σύνδεση με %s