 |
Σοφία Ε. Παυλάκη, Δικηγόρος, ΜΔΕ Δασική & Περιβαλλοντική πολιτική |
Εν όψει της εκδόσεως της Πράξεως Νομοθετικού Περιεχομένου της 13ης Αυγούστου 2021 (ΦΕΚ A’ 143/13.08.2021) «Έκτακτα μέτρα για την αποτελεσματική προστασία και την ταχεία αποκατάσταση του φυσικού περιβάλλοντος, την άμεση στήριξη των πληγέντων από τις πυρκαγιές του Ιουλίου – Αυγούστου 2021 και συναφείς διατάξεις» επιχειρείται μία σύνοψη του συνταγματικού και εν γένει θεσμικού πλαισίου, που αφορά τη διαδικασία έκδοσης και κύρωσης των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου και την υπαγωγή των πρώην αποκεντρωμένων δασικών υπηρεσιών στην κεντρική υπηρεσία του ΥΠΕΝ.
Α. Οι Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου (ΠΝΠ)
Οι Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου εκδίδονται κατ’ άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος. Σύμφωνα με την προβλεπομένη διαδικασία, η έκδοσή τους επιτρέπεται σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, κατά τις οποίες το Σύνταγμα εξουσιοδοτεί τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, μετά από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, να εκδίδει τις πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, που αποτελούν ουσιαστικούς νόμους. Σημειωτέον ότι ως «ουσιαστικούς» χαρακτηρίζουμε τους νόμους που παράγονται χωρίς τη συμμετοχή του Κοινοβουλίου, χωρίς δηλαδή τη σύμπραξη του κατ’ εξοχήν φορέα της νομοθετικής εξουσίας.
Η θέσπιση μίας πράξεως νομοθετικού περιεχομένου δεν προαπαιτεί επομένως τη συμμετοχή της Βουλής. Σε αντίθεση με τις κανονιστικές πράξεις της εκτελεστικής λειτουργίας, που εκδίδονται κατόπιν νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως κατ’ άρθρο 43 του Συντάγματος, οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου θεσπίζονται στο πλαίσιο της αυτόνομης κανονιστικής αρμοδιότητας της εκτελεστικής λειτουργίας. Αποτελούν επομένως μία παρέκκλιση από τη διάκριση των εξουσιών, την οποία επιτρέπει το Σύνταγμα όλως εξαιρετικώς, λόγω εκτάκτων αναγκών.
Ως εξαιρετικά επείγουσα και απρόβλεπτη ανάγκη που δικαιολογεί την έκδοση μίας πράξεως νομοθετικού περιεχομένου έχει κριθεί, μεταξύ άλλων, ότι μπορεί να θεωρηθεί και μία φυσική καταστροφή, όπως εν προκειμένω η πρόσφατη καταστροφή του δασικού πλούτου από τις εκτεταμένες πυρκαγιές στην Αττική, την Εύβοια και την Πελοπόννησο, που δικαιολογεί την άμεση επέμβαση της εκτελεστικής εξουσίας, χωρίς ολιγωρία.
Μόνος αρμόδιος να κρίνει, αν συντρέχουν οι έκτακτες εκείνες περιστάσεις που δικαιολογούν την έκδοση της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου, είναι το Υπουργικό Συμβούλιο. Τα δικαστήρια έχουν κατ’ επανάληψη δεχτεί, με πάγια πλέον νομολογία τους για το θέμα αυτό, ότι η κατάφαση της συνδρομής των εκτάκτων περιστάσεων, που δικαιολογούν την έκδοση της ΠΝΠ, αποτελεί ζήτημα, που ανάγεται στη χάραξη της γενικότερης πολιτικής της κυβερνήσεως. Θεωρείται δηλαδή η έκδοση μίας ΠΝΠ ως άσκηση πρωτογενούς νομοθετικής εξουσίας και, ως εκ τούτου, όπως όλες οι κυβερνητικές πράξεις, έτσι και οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου στερούνται της αναγκαίας εκτελεστότητας και δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο. Τυχόν δε προσβολή τους επί ακυρώσει, καθιστά την αίτηση ακυρώσεως απορριπτέα ως απαράδεκτη.
Κατά το παρελθόν, ο κορυφαίος Έλληνας συνταγματολόγος Αλέξανδρος Σβώλος είχε υποστηρίξει ότι «δεν ελέγχεται το πώς αιτιολογείται μια κατάσταση ανάγκης, ωστόσο θα πρέπει να διατυπώνεται σχετική αιτιολογία ως μια ελάχιστη εγγύηση». Την αναφορά αυτή στην αιτιολόγηση του εξαιρετικά επείγοντος και της έκτακτης ανάγκης, συμπεριέλαβε ήδη νομίμως και η ως άνω ΠΝΠ της 13ης Αυγούστου 2021, αναφέροντας ρητά στην παρ. 2 του Προοιμίου της ότι εξεδόθη έχοντας λάβει υπόψη: «Την εξαιρετικά επείγουσα ανάγκη λήψης μέτρων για την αποτελεσματική προστασία και την ταχεία αποκατάσταση του φυσικού περιβάλλοντος που επλήγη από τις πυρκαγιές που εκδηλώθηκαν τις τελευταίες εβδομάδες σε διάφορα σημεία της Επικράτειας και την άμεση στήριξη των πληγέντων από τις πυρκαγιές αυτές».
Στην πράξη σήμερα, η Κυβέρνηση οφείλει, σύμφωνα με το Σύνταγμα, να υποβάλει την πράξη νομοθετικού περιεχομένου στη Βουλή προς κύρωση (σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 παρ. 1 περί της διαδικασίας στην Ολομέλεια), το αργότερο εντός σαράντα (40) ημερών από την έκδοσή της ή εντός σαράντα (40) ημερών από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Αν οι ΠΝΠ δεν υποβληθούν στη Βουλή προς κύρωση εντός των προαναφερομένων προθεσμιών ή αν δεν εγκριθούν από τη Βουλή εντός τριών (3) μηνών από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής αυτοδίκαια.
Κατά τη διαδικασία κύρωσης των ΠΝΠ, αν η Βουλή κρίνει ότι το Υπουργικό Συμβούλιο προσέφυγε στην εξαιρετική αυτή νομοθετική διαδικασία χωρίς επαρκείς λόγους ή αν δεν συμφωνεί με το ίδιο το περιεχόμενο της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου, μπορεί να μην την κυρώσει και έτσι να επιφέρει τη λήξη της. Βέβαια, στην κοινοβουλευτική δημοκρατία η Κυβέρνηση απολαύει της εμπιστοσύνης της Βουλής η οποία, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, στηρίζει τις πρωτοβουλίες της Κυβερνήσεως. Η διαδικασία αυτή της κύρωσης της ΠΝΠ από τη Βουλή αποτελεί, σε κάθε περίπτωση, μιαν ασφαλιστική δικλείδα.
Απομένει επομένως η υποβολή και της ΠΝΠ της 13ης Αυγούστου 2021 στο Κοινοβούλιο προς κύρωσή της, σύμφωνα με την προβλεπομένη Συνταγματική διαδικασία, προκειμένου να ισχύσει νόμιμα και στο εξής.
Β. Υπαγωγή των δασικών υπηρεσιών στο ΥΠΕΝ
Ρυθμίζεται περαιτέρω με το άρθρο τρίτο παρ. 1 της ως άνω ΠΝΠ της 13ης Αυγούστου 2021 η κάθετη οργάνωση και υπαγωγή του συνόλου των Δασικών Υπηρεσιών της χώρας στο Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας. Συγκεκριμένα, ορίζεται ότι: «Οι Δασικές Υπηρεσίες των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων της Χώρας μεταφέρονται στο Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας, ως σύνολο αρμοδιοτήτων, προσωπικού, οργανικών θέσεων και υλικοτεχνικής υποδομής, και λειτουργούν εφεξής ως περιφερειακές υπηρεσίες αυτού».
Η εν λόγω ρύθμιση αποτέλεσε χρόνιο αίτημα του δασικού κόσμου καθώς η υπαγωγή μιας πληθώρας υπηρεσιών και αρμοδιοτήτων στις αποκεντρωμένες διοικήσεις είχε δημιουργήσει, επί σειρά ετών, σημαντικά προβλήματα στην άσκηση του έργου τους και στην ολοκληρωμένη και αποτελεσματική πραγμάτωση της αποστολής τους. Σχετικά με όσα τις τελευταίες ημέρες αναφέρονται όσον αφορά τη συνταγματικότητα ή μη της υπαγωγής των δασικών υπηρεσιών από τις Αποκεντρωμένες διοικήσεις στο ΥΠΕΝ, σημειώνουμε εδώ εν συντομία τα εξής:
Το Σύνταγμά μας στο άρθρο 101 όντως καθιερώνει το αποκεντρωτικό σύστημα οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης της χώρας. «Αποκεντρωτικό» καλείται το σύστημα το οποίο προβλέπει την ύπαρξη μη κεντρικών, δηλαδή περιφερειακών οργάνων, τα οποία μπορούν να λαμβάνουν αποφάσεις από τις οποίες προκύπτουν έννομα αποτελέσματα, χωρίς να χρειάζονται την έγκριση ή την επικύρωση των κεντρικών οργάνων. Ωστόσο, τα περιφερειακά όργανα ανήκουν στις κρατικές υπηρεσίες και διορίζονται από την κεντρική κρατική εξουσία, η οποία τα συντονίζει.
Υποστηρίζεται ότι εφόσον το Σύνταγμα κατ’ άρθρο 101 παρ. 1 προκρίνει το αποκεντρωτικό σύστημα, οτιδήποτε αποκεντρώνεται δεν δύναται αργότερα να επιστρέψει στην κεντρική διοίκηση. Ωστόσο η διάταξη του άρθρου τρίτου παρ. 2 της ΠΝΠ της 13ης Αυγούστου, ορίζει ότι οι δασικές υπηρεσίες που μεταφέρονται στο ΥΠΕΝ, αποτελούν «τις οργανωτικές και εκτελεστικές δομές υλοποίησης και επίτευξης των στρατηγικών στόχων της οικείας Γενικής Γραμματείας του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας». Είναι αξιοσημείωτο εν προκειμένω, ότι ο συντάκτης της ΠΝΠ μιλά ευθέως για την ανάγκη υλοποίησης «στρατηγικών στόχων» του ΥΠΕΝ για τα δάση. Ως «στρατηγικοί» δε στόχοι νοούνται εκείνοι που αφορούν υπερτοπικές δασικές πολιτικές εθνικής εμβέλειας, που υπερβαίνουν κατά πολύ το στενό πλαίσιο της ασκουμένης κυβερνητικής πολιτικής και της δημόσιας διοίκησης, που είχε υπόψη του ο συντακτικός νομοθέτης του 1975, όταν καθιέρωνε το αποκεντρωτικό σύστημα διοικήσεως.
Εφόσον δε οι στόχοι του αρμόδιου υπουργείου για τα δάση που υπηρετεί η υπαγωγή των δασικών υπηρεσιών στην κεντρική διοίκηση, θεωρούνται από το ίδιο το κείμενο της ΠΝΠ ως «στρατηγικοί», δικαιολογείται ή και επιβάλλεται ακόμα η κατάλληλη και άρτια οργάνωση των αρμοδίων υπηρεσιών όλων των βαθμίδων, που επιχειρείται με την εν λόγω υπαγωγή, δυνάμει της οποίας η άσκηση των αρμοδιοτήτων των επτά (7) συντονιστών υλοποιείται πλέον από το κεντρικό όργανο, ενιαία. Εξ άλλου και οι αρμοδιότητες των συντονιστών, όσον αφορά τις δασικές υπηρεσίες, έως και την έκδοση της ΠΝΠ εκπορεύονταν, ερμηνεύονταν, τροποποιούνταν και συμπληρώνονταν από το κεντρικό όργανο. Επομένως, με την καθιερούμενη ευθεία πλέον υπαγωγή των δασικών υπηρεσιών στην κεντρική δασική υπηρεσία του ΥΠΕΝ, η άσκηση της αρμοδιότητάς τους διευκολύνεται, επιταχύνεται και υπηρετείται περισσότερο άμεσα και αποτελεσματικά, προκειμένου η δασική υπηρεσία να μπορεί να ανταποκριθεί δεόντως και επαρκώς στις απαιτήσεις και στις προκλήσεις που αναφύονται για το πολύτιμο έργο της στον σύγχρονο κόσμο.
Ως γενική θεώρηση θα μπορούσε τέλος να υποστηριχθεί, όπως έχει και άλλοτε λεχθεί, ότι στη δημοκρατία δεν υπάρχουν αδιέξοδα. Αν μία αρμοδιότητα αποκεντρώθηκε πριν δεκαετίες και τελικά είδαμε ότι η επιλογή εκείνη στην πράξη όχι μόνο δεν λειτούργησε, αλλά και ο τόπος καταστράφηκε μέσα από τις ολέθριες πυρκαγιές και την κακοδιαχείριση του δάσους, και η ίδια η άλλοτε κραταιά ιστορική υπηρεσία αποδυναμώθηκε, κατακερματισμένη και ουσιαστικά ασυντόνιστη, θα πρέπει να συνεχίζεται εσαεί η άκαμπτη επιμονή στην υιοθέτηση της εσφαλμένης επιλογής με ό,τι καταστροφικό ακόμα αυτό συνεπάγεται; Άλλωστε και το Σύνταγμα και οι νόμοι σε μία δημοκρατία για τούτο δεν υπάρχουν, για να υπηρετούν το γενικό καλό και την προαγωγή της ζωής στις ανθρώπινες κοινωνίες;
Μιλώντας δε με συνταγματικά κριτήρια αρκεί να αναλογιστούμε και το άρθρο 103 παρ. 1 του Συντάγματος που ορίζει ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι «εκτελεστές της θέλησης του Κράτους και υπηρετούν το Λαό οφείλοντας … αφοσίωση στην Πατρίδα». Πώς θα γινόταν να πραγματωθεί αυτό με μια υπηρεσία διαμελισμένη στην περίπτωση της δασικής διοικήσεως; Επίσης το άρθρο 1 παρ. 3 του Συντάγματος ορίζει, μεταξύ άλλων, ότι όλες οι εξουσίες πηγάζουν από το Λαό και υπάρχουν υπέρ αυτού και του Έθνους. Επομένως όταν μία ρύθμιση ή επιλογή στη δημόσια διοίκηση (εκτελεστική εξουσία) αποδειχθεί, στην πράξη και με την πάροδο του χρόνου, αναποτελεσματική ή και εντελώς εσφαλμένη, δεν θα πρέπει να τροποποιείται, ούτως ώστε να προσαρμόζεται αναλόγως και σε αυτή την επιταγή του Συντάγματος και να καθίσταται αποδοτική και θεμιτή για την κοινωνία και τον τόπο;
Αναμφίβολα αυτά είναι ερωτήματα που στο αμέσως επόμενο διάστημα θα μας απασχολήσουν όλους όσους ασχολούμαστε με το δάσος, ειδικούς και μη. Εναπόκειται δε πλέον στις διοικητικές πράξεις, που αναμένεται να εκδοθούν ως εφαρμοστικές του νόμου που θα κυρώσει την ΠΝΠ της 13ης Αυγούστου 2021, να προβούν στην ορθή και συστηματικά ενδεδειγμένη διάρθρωση και κατανομή των αρμοδιοτήτων των δασικών υπηρεσιών υπό το νέο σχήμα, προκειμένου και επί της ουσίας να εξυπηρετείται άρτια και αποτελεσματικά ο σκοπός, η λειτουργία και το έργο τους και να υλοποιείται, ως ευεργετικό αποτέλεσμα, η ταχύτερη και απρόσκοπτη κατά το δυνατόν εφαρμογή του νέου νόμου.
Από τη θέση αυτή ας μου επιτραπεί να εκφράσω τις πιο ειλικρινείς ευχές μου προς το σύνολο του δασικού κόσμου της χώρας μας για την πολύ σημαντική αυτή κατάκτηση και την ευόδωση ενός στόχου που μέχρι πρότινος έμοιαζε με άπιαστο όνειρο. Ως μέλος της επιστημονικής ομάδας «Πρωτοβουλία για τα Δάση» είχα την ιδιαίτερη τιμή και χαρά να δώσουμε, από κοινού με τους εκλεκτούς συνεργάτες – διακεκριμένους επιστήμονες του χώρου, τον δικό μας αγώνα για την υπαγωγή των δασικών υπηρεσιών στην κεντρική διοίκηση του ΥΠΕΝ καθ’ όλη την περίοδο που ακολούθησε τις φονικές πυρκαγιές στο Μάτι έως και σήμερα. Στο πλαίσιο της προσπάθειάς μας επισκεφτήκαμε τον πρ. Πρόεδρο της Δημοκρατίας κ. Πρ. Παυλόπουλο, ενημερώνοντάς τον διεξοδικά για το αίτημά μας αυτό και προτείνοντας λύσεις, διοργανώσαμε συνέντευξη Τύπου και μια αδιάκοπη εκστρατεία ενημέρωσης του επιστημονικού και πολιτικού κόσμου της χώρας και του κοινού για τα οφέλη που θα απέφερε στη δασική διοίκηση και στο συνταγματικά προστατευόμενο αγαθό του δάσους η ευθεία υπαγωγή των αρμοδίων υπηρεσιών στην κεντρική διοίκηση.
Σήμερα ο στόχος επετεύχθη! Μένει να μείνει ο δασικός κόσμος ενωμένος και προσηλωμένος στις αξίες και στα οράματά του, ώστε να δούμε όλοι ως κοινωνία τις δασικές μας υπηρεσίες να επιτελούν δυναμικά και αποτελεσματικά το σπουδαίο έργο τους!
Πηγές:
– Ανδρέας Δημητρόπουλος, «Σύνταγμα και μνημονιακός καθορισμός της κυβερνητικής πολιτικής», Επιθεώρηση Δημοσίου και Διοικητικού Δικαίου 2014, σελ. 5 επ.
– Βασιλική Χρήστου, Διδάκτωρ Συνταγματικού Δικαίου, «Είναι αντιθεσμικό και αντισυνταγματικό να κυβερνάει συνεχώς η εκτελεστική εξουσία με Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου;», σε: syntagmawatch.gr
– Πανελλήνια Ένωση Δασολόγων Δημοσίων Υπαλλήλων (ΠΕΔΔΥ), «Η Δασική Υπηρεσία μετά από 24 χρόνια διοικητικής διάσπασης αποκτά επιτέλους ενιαία διοίκηση στο ΥΠΕΝ», σε: dasarxeio.com
– Χριστίνα Ακριβοπούλου, «Συστήματα Οργάνωσης της Δημόσιας Διοίκησης», σε: akrivopoulouchristina.wordpress.com
– «Ομάδα Εργασίας για τη μεταφορά των Δασικών Υπηρεσιών στο ΥΠΕΝ», σε: dasarxeio.com
– Συνάντηση της συντονιστικής επιτροπής της «Πρωτοβουλίας για τα δάση» με τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, σε: dasarxeio.com
– «Πρωτοβουλία για τα Δάση»: Ανοιχτή επιστολή προς τη πολιτική ηγεσία για την προστασία των δασών, σε: dasarxeio.com
– ΣτΕ Ολ 1901/2014 (Κατάργηση ΕΡΤ ΑΕ), ΦΕΚ Α’ 139/11.06.2013
– «Πρωτοβουλία για τα Δάση»: Συνέντευξη Τύπου στα γραφεία του Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών, σε: dasarxeio.com
