Οικιστικές Πυκνώσεις
ΥΑ 34844 (ΦΕΚ ΑΑΠ 145 20.7.2016)
Κριτήρια προσδιορισμού οικιστικής πύκνωσης άρθρου 23 παρ. 4 ν. 3889/2010, όπως ισχύει.
Δημήτριος Η. Παπαστερίου
Ομότιμος Καθηγητής Νομικής Σχολής ΑΠΘ
ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ
Ι. Προδιάθεση [1-3]
ΙΙ. Το κείμενο της υπουργικής αποφάσεως [4-12]
ΙΙΙ. Το άρθρο 23, παρ. 4, ν. 3889/2010, όπως ισχύει, ως θεμέλιο της υπουργικής αποφάσεως [13-19]
ΙV. Οι ρυθμίσεις της υπουργικής αποφάσεως [19-72]
Α. Ρύθμιση πρώτη: άρθρο μόνο, παρ. 1, εδ. α΄, ΥΑ 34844/2016 [20-35]
Β. Ρύθμιση δεύτερη: άρθρο μόνο, παρ. 1, εδ. β΄, υπό α, ΥΑ 34844/2016 [36-37]
Γ. Ρύθμιση Τρίτη: άρθρο μόνο, παρ. 1, εδ. β΄, υπό β, ΥΑ 34844/2016 [38-39]
Δ. Ρύθμιση τέταρτη: άρθρο μόνο, παρ. 2, ΥΑ 34844/2016 [40-47]
Ε. Ρύθμιση πέμπτη: άρθρο μόνο, παρ. 3, ΥΑ 34844/2016 [48-52]
Στ. Ρύθμιση έκτη: άρθρο μόνο, παρ. 4, ΥΑ 34844/2016 [53-55]
Ζ. Ρύθμιση έβδομη: άρθρο μόνο, παρ. 5, εδ. α΄, ΥΑ 34844/2016 [56-60]
Η. Ρύθμιση όγδοη: άρθρο μόνο, παρ. 5, εδ. β΄, ΥΑ 34844/2016 [61-65]
Θ. Ρύθμιση ένατη: άρθρο μόνο, παρ. 5, εδ. γ΄, ΥΑ 34844/2016 [66-71]
Ι. Ρύθμιση δέκατη: άρθρο μόνο, παρ. 6, ΥΑ 34844/2016 [72]
V. Παρατηρήσεις [73-86]
VI. Η σημασία της ΣτΕ 1203/2017 για τις οικιστικές πυκνώσεις [87-102]
| I. Προδιάθεση | |
| 1 | Η ενασχόληση με το ζήτημα των οικιστικών πυκνώσεων, στο πλαίσιο της υπουργικής αποφάσεως 34844/2016, προσλαμβάνει ιδιαίτερη σημασία ενόψει δύο σημαντικών εξελίξεων: αφενός της αναρτήσεως των δασικών χαρτών σε συνδυασμό με τις υποβαλλόμενες αντιρρήσεις[1], αφετέρου της πρόσφατης αποφάσεως του ΣτΕ υπό τον αριθμό 1203/2017[2]. |
| Στην υπουργική απόφαση ρυθμίζονται τα κριτήρια «προσδιορισμού του περιγράμματος της οικιστικής πύκνωσης». Εάν μείνουμε στο κείμενο της υπουργικής αποφάσεως 34844/2016, προσδιορίζονται κριτήρια του περιγράμματος της οικιστικής πυκνώσεως και δεν παρέχονται με σαφήνεια, πληρότητα και ακρίβεια στοιχεία της έννοιας της οικιστικής πυκνώσεως. Εκτός εάν γίνει δεκτό, ότι ο τεχνικός νομικός όρος «οικιστική πύκνωση» ταυτίζεται με το περίγραμμα της οικιστικής πυκνώσεως. Για να δοθεί απάντηση στο παραπάνω ζήτημα, πρέπει πρώτα να διέλθουμε από το σύνολο των ρυθμίσεων της υπουργικής αποφάσεως. | |
| 2 | Χρήσιμο είναι να επισημανθεί ότι στο ν. 3889/2010 και στην υπουργική απόφαση εντοπίζονται οι ακόλουθες σχετικές διατυπώσεις: |
| ● «Προσδιορισμός της οικιστικής πύκνωσης»: άρθρο 23, παρ. 4, ν. 3889/2010, όπως ισχύει. ● «Περίγραμμα οικιστικής πύκνωσης»: άρθρο μόνο, παρ. 1, εδ. α΄, ΥΑ 34844/2016. ● «Επιφάνεια που περιλαμβάνεται στο ιώδες περίγραμμα»: άρθρο μόνο, παρ. 1, εδ. β΄, υπό β, ΥΑ 34844/2016. ● «Το σύνολο της περιοχής εντός του ιώδους περιγράμματος»: άρθρο μόνο, παρ. 2, ΥΑ 34844/2016. ● «Ιώδη περιγράμματα για τις οικιστικές πυκνώσεις»: άρθρο μόνο, παρ. 5, εδ. α΄, ΥΑ 34844/2016[3]. |
|
| 3 | Από τα παραπάνω συνάγεται ότι ενώ ο νόμος απαιτεί «προσδιορισμό της οικιστικής πύκνωσης», η υπουργική απόφαση αναφέρεται στο «ιώδες περίγραμμα της οικιστικής πύκνωσης». Η πρώτη προσέγγιση της παραπάνω αναντιστοιχίας δημιουργεί ένα σαφώς ασταθές νομικό καθεστώς, που σε καμία περίπτωση δεν είναι καλός οιωνός για τη σταθερότητα στην ασφάλεια των συναλλαγών, καθώς και για τη διατήρηση της ασφάλειας του δικαίου.. |
| II. Το κείμενο της υπουργικής αποφάσεως | |
| 4 | Παραθέτουμε στη συνέχεια το κείμενο της υπουργικής αποφάσεως. |
| Υ.Α. αριθμ. 34844 (ΦΕΚ ΑΑΠ 145 20.7.2016) «Κριτήρια προσδιορισμού οικιστικής πύκνωσης άρθρου 23 παρ. 4 Ν. 3889/2010, όπως ισχύει». | |
| Ο ΥΠΟΥΡΓΟΣ ΚΑΙ Ο ΑΝΑΠΛΗΡΩΤΗΣ ΥΠΟΥΡΓΟΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΚΑΙ ΕΝΕΡΓΕΙΑΣ | |
| Έχοντας υπόψη: 1. Τις διατάξεις του άρθρου 23 παρ. 4 του Ν. 3889/2010 «Χρηματοδότηση Περιβαλλοντικών Παρεμβάσεων, Πράσινο Ταμείο, Κύρωση Δασικών Χαρτών και άλλες διατάξεις» (Α´ 182), όπως αντικαταστάθηκε με την παρ. ΙΑ του άρθρου 153 του Ν. 4389/2016 (Α´ 94). 2. Τις διατάξεις της παρ. 1ε του άρθρου 155 του Ν. 4389/2016 «Επείγουσες διατάξεις για την εφαρμογή της συμφωνίας δημοσιονομικών στόχων και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και άλλες διατάξεις» (Α´ 94). 3…. 5… αποφασίζουμε: |
|
| 5 | 1. Καθορίζονται ως κριτήρια προσδιορισμού του περιγράμματος της οικιστικής πύκνωσης, για την εφαρμογή της παραγράφου 4 του άρθρου 23 του Ν. 3889/2010, όπως αντικαταστάθηκε με την παρ. ΙΑ του άρθρου 153 του Ν. 4389/2016 α) ο ελάχιστος αριθμός συγκέντρωσης κτιρίων και β) η μέση αναλογία αριθμού κτιρίων ανηγμένη στην επιφάνεια που περιλαμβάνεται στο ιώδες περίγραμμα. Ειδικότερα: α) Ελάχιστος αριθμός κτιρίων: πενήντα (50). β) Για τον προσδιορισμό της επιφάνειας της έκτασης που περιλαμβάνεται εντός του ιώδους περιγράμματος ισχύουν τα ακόλουθα: αα. Όταν ο συνολικός αριθμός των κτιρίων είναι ίσος ή μεγαλύτερος των 50, αναλογεί τουλάχιστον ένα (1) κτίριο ανά 500 τ.μ. ββ. Όταν ο συνολικός αριθμός των κτιρίων είναι μεγαλύτερος των 100, αναλογεί τουλάχιστον ένα (1) κτίριο ανά 1.000 τ.μ. γγ. Όταν ο συνολικός αριθμός των κτιρίων είναι μεγαλύτερος των 400, αναλογεί τουλάχιστον ένα (1) κτίριο ανά 2.000 τ.μ. |
| 6 | 2. Για τον υπολογισμό των ως άνω επιφανειών δεν λαμβάνεται υπόψη το μέγεθος της κάθε ιδιοκτησίας, αλλά μόνο το σύνολο της περιοχής εντός του ιώδους περιγράμματος. |
| 7 | 3. Οι κορυφές του ιώδους περιγράμματος πρέπει κατά το δυνατόν να ταυτίζονται με κτίρια. |
| 8 | 4. Σε κάθε στάδιο οι αρμόδιες υπηρεσίες δύνανται να ελέγχουν την ορθή εφαρμογή των κριτηρίων. |
| 9 | 5. Βάσει των ανωτέρω προσδιορίζονται, με ευθύνη των οικείων Ο.Τ.Α., ιώδη περιγράμματα για τις οικιστικές πυκνώσεις, τα οποία διαβιβάζονται στις οικείες Διευθύνσεις Δασών της Αποκεντρωμένης Διοίκησης προκειμένου να εξαιρεθούν από την ανάρτηση κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 23 του Ν. 3889/2010 όπως ισχύει. |
| 10 | Κατά την ανάρτηση του δασικού χάρτη της ευρύτερης περιοχής, το περιεχόμενο του δασικού χάρτη εντός των ιωδών περιγραμμάτων παραμένει ορατό και εκτός διαδικασίας ανάρτησης. |
| 11 | Τυχόν δασικές εκτάσεις εντός των περιοχών των οικιστικών πυκνώσεων συνεχίζουν να υπάγονται στις διατάξεις της δασικής νομοθεσίας. |
| 12 | 6. Η ισχύς της παρούσας απόφασης αρχίζει από τη δημοσίευσή της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Η απόφαση αυτή να δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως». |
| III. Το άρθρο 23, παρ. 4, ν. 3889/2010, όπως ισχύει, ως θεμέλιο της υπουργικής αποφάσεως | |
| 13 | Προκειμένου να εξετασθούν οι ρυθμίσεις της υπουργικής αποφάσεως, κρίνεται απαραίτητο να προσφύγουμε στο θεμέλιό της, δηλαδή το ακριβές κείμενο των σχετικών διατάξεων του ν. 3889/2010, όπως ισχύει. |
| 14 | Στο άρθρο 23, παρ. 4, ν. 3889/2010, όπως ισχύει, (βάσει του άρθρου 153, υπό ΙΑ, ν. 4389/2016[4]) ορίζονται τα ακόλουθα: |
| «4. Το περίγραμμα των οικιστικών πυκνώσεων που δεν υπάγονται στις κατηγορίες α΄ και β΄ της παραγράφου 2 αποτυπώνονται με ιώδες χρώμα. Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας που θα εκδοθεί εντός μηνός θα καθοριστούν τα κριτήρια προσδιορισμού της οικιστικής πύκνωσης για τις ανάγκες εφαρμογής της παρούσας. Εντός έξι (6) μηνών από την έκδοση της ως άνω Υπουργικής Απόφασης οι τεχνικές υπηρεσίες των Ο.Τ.Α αποτυπώνουν με ιώδες χρώμα το περίγραμμα των οικιστικών πυκνώσεων που δεν υπάγονται στις κατηγορίες α΄ και β΄ της παραγράφου 2, εφαρμοζομένων των διατάξεων της δασικής νομοθεσίας. Στις περιοχές που υφίσταται θεωρημένος δασικός χάρτης η ως άνω εξάμηνη προθεσμία περιορίζεται στους δύο (2) μήνες. Τα περιγράμματα των οικιστικών πυκνώσεων της παρούσας παραγράφου διαβιβάζονται εντός της ως άνω προθεσμίας, στην Ε.Κ.ΧΑ. Α.Ε., η οποία τα αποστέλλει αμελλητί στην Διεύθυνση Δασών για να εξαιρεθούν από την ανάρτηση στο δασικό χάρτη κατά το άρθρο 14 του παρόντος νόμου και στην αρμόδια υπηρεσία του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας για την περι-βαλλοντική και πολεοδομική τους διαχείριση, ώστε να προχωρήσει η διαδικασία ανάρτησης και κύρωσης των δασικών χαρτών σύμφωνα με τα οριζόμενα στο νόμο αυτόν». |
|
| 15 | Από το παραπάνω κείμενο του άρθρου 23, παρ. 4, ν. 3889/2010 αναδύονται ορισμένα σημαντικά ζητήματα. Πρώτο εξεταστέο ζήτημα είναι το κατά πόσο οι οικιστικές πυκνώσεις προσκρούουν ή όχι στα άρθρα 24 και 117, παρ. 3, Συντ. Πρόκειται για το δεσπόζον ζήτημα της συνταγματικότητας των «οικιστικών πυκνώσεων», το οποίο, για λόγους οικονομίας της ύλης, συνεξετάζεται παρακάτω[5]. |
| 16 | Το δεύτερο ζήτημα επικεντρώνεται σε στοιχεία από το κείμενο της σχετικής ρυθμίσεως του ν. 3889/2010. |
| Ήδη στο παραπάνω κείμενο της παρ. 4, άρθρου 23, ν. 3889/2010 εντοπίζονται ποικίλες αναφορές στις «οικιστικές πυκνώσεις», οι οποίες δικαιολογούν σοβαρούς προβληματισμούς για την ερμηνεία τόσο των διατάξεών της όσο και της υπουργικής αποφάσεως που θεμελιώνεται στην παραπάνω παράγραφο. | |
| 17 | Ειδικότερα, στην παρ. 4, άρθρου 23, ν. 3889/2010 εντοπίζονται οι ακόλουθες διατυπώσεις: ● «περίγραμμα των οικιστικών πυκνώσεων»: εδ. α΄ και εδ. ε’. ● «τα κριτήρια προσδιορισμού της οικιστικής πύκνωσης»: εδ. β΄. ● «αποτυπώνουν με ιώδες χρώμα το περίγραμμα των οικιστικών πυκνώσεων»: εδ. γ΄. |
| 18 | Από τις παραπάνω διατυπώσεις κυρίαρχη είναι, κατά την άποψή μας, αυτή που αναφέρεται στα «κριτήρια προσδιορισμού της οικιστικής πύκνωσης». Αυτά τα κριτήρια είναι απαραίτητα για την όλη ύπαρξη και λειτουργία των οικιστικών πυκνώσεων και των διατάξεων που αναφέρονται σε αυτές. Ωστόσο, όπως επισημαίνεται παρακάτω, τέτοιος προσδιορισμός δεν υπάρχει. Αντ’ αυτού του απαραίτητου προσδιορισμού των κριτηρίων της οικιστικής πυκνώσεως -ο οποίος σημειωτέο θα διευκόλυνε σε σημαντικό βαθμό και την εννοιολογική προσέγγιση του τεχνικού νομικού όρου «οικιστικές πυκνώσεις» αλλά και την εν γένει λειτουργία τους- ο νόμος παραπέμπει σε υπουργική απόφαση. |
| IV. Οι ρυθμίσεις της υπουργικής αποφάσεως | |
| 19 | Στην παρούσα ενότητα εξετάζεται κάθε μια από τις ρυθμίσεις που εντάσσονται στη συγκεκριμένη υπουργική απόφαση με αντικείμενο τις οικιστικές πυκνώσεις. Το σύνολο των σχετικών αναπτύξεων κρίνεται απαραίτητο τόσο για την κατανόηση των «οικιστικών πυκνώσεων», όσο και για τον έλεγχο της συνταγματικότητας του συνόλου των σχετικών ρυθμίσεων. Ακολουθούν αναπτύξεις για εννέα επίμαχες ρυθμίσεις. |
| Α. Ρύθμιση πρώτη: άρθρο μόνο, παρ. 1, εδ. α΄, ΥΑ 34844/2016 |
|
| 1. Το σχετικό κείμενο της υ.α. και εντοπισμός αδυναμιών | |
| 20 | «1. Καθορίζονται ως κριτήρια προσδιορισμού του περιγράμματος της οικιστικής πύκνωσης, για την εφαρμογή της παραγράφου 4 του άρθρου 23 του Ν. 3889/2010, όπως αντικαταστάθηκε με την παρ. ΙΑ του άρθρου 153 του Ν. 4389/2016 α) ο ελάχιστος αριθμός συγκέντρωσης κτιρίων και β) η μέση αναλογία αριθμού κτιρίων ανηγμένη στην επιφάνεια που περιλαμβάνεται στο ιώδες περίγραμμα». |
| 21 | Στην υπουργική απόφαση «καθορίζονται» «ως κριτήρια προσδιορισμού του περιγράμματος της οικιστικής πύκνωσης» τα οριζόμενα δύο κριτήρια. Το ρήμα «καθορίζονται» σημαίνει ότι ορίζονται με ακρίβεια. Μόνο που ένας τέτοιος ακριβής ορισμός δεν υπάρχει στην επίμαχη υπουργική απόφαση. |
| 22 | Κατά νομική ακριβολογία δεν «καθορίζονται» (ως) κριτήρια της «οικιστικής πύκνωσης», αλλά «(ως) κριτήρια προσδιορισμού του περιγράμματος της οικιστικής πύκνωσης». Άλλο κριτήρια «οικιστικής πυκνώσεως» και άλλο κριτήρια «προσδιορισμού του περιγράμματος της οικιστικής πυκνώσεως». Για το περίγραμμα της οικιστικής πυκνώσεως είναι λογικό προηγούμενο το τι νοείται ως «οικιστική πύκνωση». Και αυτό δεν «καθορίζεται» στην υπουργική απόφαση. Η έλλειψη αυτή είναι χαρακτηριστική των όλων ρυθμίσεων και επιφέρει σημαντικές αρνητικές έννομες συνέπειες. |
| 23 | Ο «καθορισμός» αυτός γίνεται «για την εφαρμογή της παραγράφου 4 του άρθρου 23 του Ν. 3889/2010, όπως αντικαταστάθηκε με την παρ. ΙΑ του άρθρου 153 του Ν. 4389/2016». Εφόσον, όμως, ο καθορισμός της οικιστικής πυκνώσεως είναι ανύπαρκτος, όπως ήδη σημειώθηκε, τότε και η σκοπούμενη εφαρμογή της «παραγράφου 4 του άρθρου 23 του Ν. 3889/2010, όπως αντικαταστάθηκε με την παρ. ΙΑ του άρθρου 153 του Ν. 4389/2016» καθίσταται αναποτελεσματική. |
| 2. Το άρθρο 23, παρ. 4, ν. 3889/2010 | |
| Απαραίτητη κρίνεται η προσφυγή στη διάταξη που συνιστά θεμέλιο της εξεταζόμενης υπουργικής αποφάσεως. | |
| 24 | Στο άρθρο 23, παρ. 4, ν. 3889/2010, όπως ισχύει, ορίζονται τα ακόλουθα: |
| «4. Το περίγραμμα των οικιστικών πυκνώσεων που δεν υπάγονται στις κατηγορίες α΄ και β΄ της παραγράφου 2[6] αποτυπώνονται με ιώδες χρώμα. Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας που θα εκδοθεί εντός μηνός θα καθοριστούν τα κριτήρια προσδιορισμού της οικιστικής πύκνωσης για τις ανάγκες εφαρμογής της παρούσας. Εντός έξι (6) μηνών από την έκδοση της ως άνω Υπουργικής Απόφασης οι τεχνικές υπηρεσίες των Ο.Τ.Α αποτυπώνουν με ιώδες χρώμα το περίγραμμα των οικιστικών πυκνώσεων που δεν υπάγονται στις κατηγορίες α΄ και β΄ της παραγράφου 2, εφαρμοζομένων των διατάξεων της δασικής νομοθεσίας. Στις περιοχές που υφίσταται θεωρημένος δασικός χάρτης η ως άνω εξάμηνη προθεσμία περιορίζεται στους δύο (2) μήνες. |
|
| 25 | Τα περιγράμματα των οικιστικών πυκνώσεων της παρούσας παραγράφου διαβιβάζονται εντός της ως άνω προθεσμίας, στην Ε.Κ.ΧΑ. Α.Ε., η οποία τα αποστέλλει αμελλητί στην Διεύθυνση Δασών για να εξαιρεθούν από την ανάρτηση στο δασικό χάρτη κατά το άρθρο 14 του παρόντος νόμου και στην αρμόδια υπηρεσία του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας για την περιβαλλοντική και πολεοδομική τους διαχείριση, ώστε να προχωρήσει η διαδικασία ανάρτησης και κύρωσης των δασικών χαρτών σύμφωνα με τα οριζόμενα στο νόμο αυτόν». |
| 3. Οι υπάρχουσες διατυπώσεις στο κείμενο του νόμου | |
| 26 | Εντοπίσαμε παραπάνω συγκεκριμένες διατυπώσεις που συναντούμε στο άρθρο 23, παρ. 4, ν. 3889/2010, όπως ισχύει[7]. |
| Στις διατυπώσεις αυτές της παραπάνω διατάξεως εντοπίζονται τρεις τεχνικοί νομικοί όροι που δεν ταυτίζονται μεταξύ τους, έχουν, όμως, κοινό όρο τις «οικιστικές πυκνώσεις». Κατά τη γνώμη μας, σημείο εκκινήσεως πρέπει να είναι «τα κριτήρια προσδιορισμού της οικιστικής πυκνώσεως». Στη συνέχεια προσφεύγουμε στο «περίγραμμα των οικιστικών πυκνώσεων» και ακολουθεί το ότι «αποτυπώνουν με ιώδες χρώμα το περίγραμμα των οικιστικών πυκνώσεων». Δηλαδή το εισαγόμενο σχήμα είναι «κριτήρια → περίγραμμα → αποτύπωση» των οικιστικών πυκνώσεων. | |
| 27 | Τα κριτήρια προσδιορισμού της οικιστικής πυκνώσεως για τις ανάγκες εφαρμογής της παραγράφου 4 του άρθρου 23 ν. 3889/2010, όπως ισχύει, καθορίζονται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας (εδ. β’). Έτσι εκδίδεται η επίμαχη υπουργική απόφαση 34844/2016. |
| Παρατηρείται ότι στο νόμο γίνεται λόγος για καθορισμό των κριτηρίων «προσδιορισμού της οικιστικής πύκνωσης», σε αντίθεση με την αντίστοιχη διατύπωση της υπουργικής αποφάσεως. | |
| 4. Τα καθοριζόμενα ως κριτήρια στην υπουργική απόφαση | |
| α. Ελάχιστος αριθμός συγκεντρώσεως κτιρίων | |
| 28 | Πρώτο «καθοριζόμενο ως κριτήριο» είναι «ο ελάχιστος αριθμός συγκεντρώσεως κτιρίων». |
| Στην υπουργική απόφαση επιλέγεται ως κριτήριο η συγκέντρωση κτιρίων. Αυτή η συγκέντρωση προϋποθέτει λογικά τον προσδιορισμό του πεδίου συγκεντρώσεως, δηλαδή ορισμένης εκτάσεως, στο εμβαδόν της οποίας συγκεντρώνονται κτίρια. Το όλο ζήτημα συνέχεται και με το είδος της «εκτάσεως», στην οποία «συγκεντρώνονται» κτίρια. Η υπουργική απόφαση φαίνεται ότι παρακάμπτει το ζήτημα αυτό, ίσως επειδή το θεωρεί αδιάφορο ή ήσσονος σημασίας. Εάν, όμως, το είδος της εκτάσεως είναι δάσος ή δασική έκταση η παράκαμψη αυτού του σημαντικού στοιχείου εμπεριέχει αντίθεση στα άρθρα 24 και 117, παρ. 3, Συντ. | |
| 29 | Η «συγκέντρωση κτιρίων» διαφέρει από την απλή ύπαρξη κτιρίων στην παραπάνω έκταση. Παραπέμπει στον εντοπισμό ενός «κέντρου», γύρω από το οποίο εντοπίζονται κτίρια. Σε κάθε περίπτωση, η «συγκέντρωση κτιρίων» είναι ένας τεχνικός νομικός όρος, που εξειδικεύεται στη συγκεκριμένη περίπτωση και υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο. |
| 30 | Σημαντικό είναι να εξετασθεί ο νομικός τεχνικός όρος «κτίρια». Ανακύπτει το ερώτημα, αν στον όρο αυτόν πέρα από τις οικοδομές προς κατοικία, νοούνται και άλλα κτίσματα ή κατασκευές, λ.χ. βιοτεχνίες, αποθήκες, γκαράζ, δεξαμενές, καταφύγια, γεωτρήσεις, φρέατα, υδροτριβεία, καθώς και ποικίλοι αγωγοί. Κατά την άποψή μας, ο όρος «κτίρια» πρέπει να νοείται με τη στενή του όρου σημασία, που σημαίνει κυρίως οικοδομές για κατοικία[8]. |
| 31 | Πρόβλημα ειδικότερο ανακύπτει, αν πρόκειται για «αυθαίρετα». Ο χαρακτηρισμός ενός κτιρίου ως «αυθαιρέτου» διαδραματίζει σημαντικό ρόλο για την κρίση εάν υπάρχει ή όχι «οικιστική πύκνωση». Παραπέρα, επιβάλλεται να εξετασθεί εάν υπάρχει νομιμοποίηση των αυθαίρετων κτιρίων ή όχι. Εάν αυτά έχουν νομιμοποιηθεί, φαίνεται ότι εντάσσονται στον όρο κτίρια, όχι όμως και τα αυθαίρετα χωρίς νομιμοποίηση. Καταλήγουμε στην άποψη ότι τα μη νομιμοποιημένα αυθαίρετα δεν πρέπει να συμπεριλαμβάνονται στην «οικιστική πύκνωση». Αλλιώς η πολιτεία λειτουργεί ως «αντινομούσα». |
| Σε κάθε περίπτωση πρόκειται για τεχνικούς νομικούς όρους, που εξειδικεύονται στη συγκεκριμένη περίπτωση και υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο. | |
| 32 | Ο παραπάνω όρος «κτίρια» εντάσσεται στον όρο «ακίνητα» του Κτηματολογικού Δικαίου. Αυτά τα «κτίρια» πρέπει στη συγκεκριμένη περίπτωση να εξετάζονται και από απόψεως Εποικιστικού Δικαίου, καθώς και στο πλαίσιο της υποχρεώσεως προς υποβολή δηλώσεως κατά το άρθρο 2 ν. 2308/1995 και στο πλαίσιο της υποχρεώσεως προς καταχώριση σύμφωνα με το άρθρο 12 ν. 2664/1998. |
| β. Μέση αναλογία αριθμού κτιρίων στο ιώδες περίγραμμα | |
| 33 | Δεύτερο «καθοριζόμενο ως κριτήριο» είναι «η μέση αναλογία αριθμού κτιρίων ανηγμένη στην επιφάνεια που περιλαμβάνεται στο ιώδες περίγραμμα». |
| 34 | «Μέση αναλογία», «αριθμός κτιρίων» και «ανηγμένη στην επιφάνεια που περιλαμβάνεται στο ιώδες περίγραμμα» είναι, επίσης, τεχνικοί νομικού όροι, που εξειδικεύονται στη συγκεκριμένη περίπτωση και υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο. Ειδικά ο αριθμός των κτιρίων εξαρτάται από την έκταση που θα δοθεί στον όρο «κτίριο». |
| 35 | Ιδιαίτερη προσοχή πρέπει να δοθεί στην «επιφάνεια που περιλαμβάνεται στο ιώδες περίγραμμα». Αναδύεται το ερώτημα τι είναι αυτή η συγκεκριμένη «επιφάνεια». Κατά την άποψή μας, εφόσον οι οικιστικές πυκνώσεις κριθούν συνταγματικές, η έκταση αυτή δεν πρέπει να χαρακτηρισθεί ως ακίνητο, κατά την έννοια του Εμπράγματου Δικαίου. Στο πεδίο του Κτηματολογικού Δικαίου η «επιφάνεια» αυτή μπορεί, ενδεχομένως, να ενταχθεί στις «άλλες πρόσθετες πληροφορίες» του άρθρου 1, παρ. 1, εδ. α΄, ν. 2664/1998. Διότι, αλλιώς, θα είναι κάτι το ανύπαρκτο κατά το Κτηματολογικό Δίκαιο. |
| Λαμβάνοντας υπόψη, ότι η «ιώδης επιφάνεια» ορίζεται επί χάρτου[9], πρέπει οπωσδήποτε να συνοδεύεται από ειδικά αιτιολογημένη πράξη του οικείου ΟΤΑ, η οποία να θεμελιώνει κατά πειστικό τρόπο την «ιώδη επιφάνεια». Η πράξη αυτή αποτελεί και τη θεμελίωση της συνδρομής στη συγκεκριμένη περίπτωση του δεύτερου «καθοριζομένου ως κριτηρίου». Η ανυπαρξία πράξης που να περιγράφει με ακρίβεια, σαφήνεια και πληρότητα την οικιστική πύκνωση αποτελεί μια εξαιρετικά σοβαρή έλλειψη τόσο του νόμου όσο και της υπουργικής αποφάσεως. Η έλλειψη αυτή προσκρούει σε βασικές αρχές του Εμπράγματου, του Δασικού και του Κτηματολογικού Δικαίου, όπως είναι η αρχή της νομιμότητας, της δημοσιότητας, της ειδικότητας, καθώς και του ανοικτού Κτηματολογίου. | |
| Β. Ρύθμιση δεύτερη: άρθρο μόνο, παρ. 1, εδ. β΄, υπό α, ΥΑ 34844/2016 | |
| Ορίζονται σχετικά τα ακόλουθα: | |
| «α) Ελάχιστος αριθμός κτιρίων: πενήντα (50)». | |
| 36 | Ο ορισμός αριθμού κτιρίων – είτε ως ελάχιστος είτε όχι- είναι αυθαίρετος. Ποιος είναι ο λόγος για τον οποίο αποφεύγεται ο αριθμός λ.χ. των «δέκα κτιρίων» ή ο λόγος για τον οποίο δεν επιλέγεται λ.χ, ο αριθμός των «διακοσίων κτιρίων»; Η υπουργική απόφαση στην προσπάθειά της να καταστήσει περισσότερο κατανοητή την «οικιστική πύκνωση» αυθαιρετεί και κατά τούτο οι σχετικές ρυθμίσεις είναι αντισυνταγματικές. |
| 37 | Σημειωτέο ότι κάθε φορά που επιχειρήθηκε ένας ποσοτικός προσδιορισμός μιας εκτάσεως, το ΣτΕ χαρακτήρισε τους αντίστοιχους προσδιορισμούς αντισυνταγματικούς. Σημαντική είναι η ΣτΕ 32/2013, (υπό 9), κατά την οποία «…«…πρώτον, ότι είναι αδιάφορο το είδος ή τα είδη αγρίων ξυλωδών φυτών από τα οποία αποτελούνται, δηλαδή, αν είναι δασοπονικά ή μη, εφ’ όσον αποτελούν οργανική ενότητα. Δεύτερον, ότι η προσθήκη της λέξεως “αναγκαία” εντάσσεται στους ορισμούς αυτούς και δεν τους ανατρέπει, απαιτώντας μία αριθμητικώς προσδιορισμένη ελάχιστη έκταση προς δασοπονική εκμετάλλευση, κατά τα αναφερόμενα στην εισηγητική έκθεση του ν. 998/1979 (…), ή προς ικανοποίηση της “κοινής λογικής”, αλλά μία έκταση που είναι πράγματι αναγκαία προκειμένου να λειτουργήσει ένα δασικό οικοσύστημα αναλόγως της θέσεως αυτού (υψομέτρου, γεωγραφικού πλάτους και μήκους) και των επικρατουσών σε αυτήν εδαφολογικών, κλιματικών και άλλων συνθηκών…». Η αριθμητικώς προσδιορισμένη ελάχιστη έκταση θεωρείται αντισυνταγματική. |
| Γ. Ρύθμιση Τρίτη: άρθρο μόνο, παρ. 1, εδ. β΄, υπό β, ΥΑ 34844/2016 | |
| 38 | Στην τρίτη αυτή ρύθμιση της επίμαχης υπουργικής αποφάσεως ορίζονται τα ακόλουθα: |
| «β) Για τον προσδιορισμό της επιφάνειας της έκτασης που περιλαμβάνεται εντός του ιώδους περιγράμματος ισχύουν τα ακόλουθα: αα. Όταν ο συνολικός αριθμός των κτιρίων είναι ίσος ή μεγαλύτερος των 50, αναλογεί τουλάχιστον ένα (1) κτίριο ανά 500 τ.μ. ββ. Όταν ο συνολικός αριθμός των κτιρίων είναι μεγαλύτερος των 100, αναλογεί τουλάχιστον ένα (1) κτίριο ανά 1.000 τ.μ. γγ. Όταν ο συνολικός αριθμός των κτιρίων είναι μεγαλύτερος των 400, αναλογεί τουλάχιστον ένα κτίριο ανά 2.000 τ.μ.». |
|
| 39 | Όλες αυτές οι επιλογές είναι αυθαίρετες: 1 προς 500, 1 προς 1.000 και 1 προς 2.000. Η εφαρμογή τους στη συγκεκριμένη περίπτωση προϋποθέτει «ειδήμονες», που θα προσδιορίζουν τα υπάρχοντα στοιχεία και θα τα εντάσσουν στη μια ή την άλλη περίπτωση, με αβέβαιη την τελική έκβαση σε περιπτώσεις σχετικών διενέξεων. Μπορεί να αναρωτηθεί κάποιος, πως θα πραγματοποιείται ο σχετικός έλεγχος. Ενδεχομένως, σε περίπτωση ση αμφισβητήσεων η διαφορά θα επιλύεται με αυτοψία; |
| Όσα αναφέραμε παραπάνω για την αντισυνταγματικότητα των ποσοτικών προσδιορισμών ισχύουν και στη συγκεκριμένη περίπτωση. Εξάλλου, όλες οι προηγούμενες αριθμητικές αναλογίες αντιτίθενται προς την αρχή της ειδικότητας, μια αρχή που διέπει το σύνολο του Κτηματολογικού Δασικού Δικαίου[10]. | |
| Δ. Ρύθμιση τέταρτη: άρθρο μόνο, παρ. 2, ΥΑ 34844/2016: | |
| Στην υπουργική απόφαση ορίζονται τα ακόλουθα: | |
| 40 | «2. Για τον υπολογισμό των ως άνω επιφανειών δεν λαμβάνεται υπόψη το μέγεθος της κάθε ιδιοκτησίας, αλλά μόνο το σύνολο της περιοχής εντός του ιώδους περιγράμματος». |
| 41 | Για τον υπολογισμό της επιφάνειας της εκτάσεως που περιλαμβάνεται εντός του ιώδους περιγράμματος δε λαμβάνεται υπόψη το μέγεθος κάθε ιδιοκτησίας(!). Αυτό σημαίνει ότι είναι αδιάφορο για το συγκεκριμένο υπολογισμό το μέγεθος της ιδιοκτησίας. Έτσι, όμως, επέρχεται μια ιδιόμορφη «εξίσωση» μικρών, μεσαίων και μεγάλων ιδιοκτησιών, χωρίς κανένα ουσιαστικό λόγο. Αυτό σημαίνει ότι θα έχουμε άλλη αντιμετώπιση στο πεδίο της συγκεκριμένης υπουργικής αποφάσεως και άλλη στο πεδίο του Κτηματολογικού Δικαίου, όπου ανακύπτει το ερώτημα κατά πόσο η συγκεκριμένη έκταση ανάγεται σε ξεχωριστό ιδιοκτησιακό αντικείμενο με την ευρεία του όρου σημασία. |
| Κατά τη γνώμη μας, κάτι τέτοιο παραβιάζει θεμελιώδεις έννοιες του Εμπράγματου Δικαίου. Μεταξύ αυτών κυριαρχούν το ακίνητο, το γεωτεμάχιο, η ταυτότητα ακινήτου, καθώς και η νομική κατάσταση ακινήτου. Ειδικότερα: | |
| 42 | Ο όρος «ακίνητο» είναι ένας τεχνικός νομικός όρος του Εμπράγματου Δικαίου[11]. Με το ίδιο εννοιολογικό περιεχόμενο ισχύει στο Δασικό Δίκαιο[12], στο Εποικιστικό Δίκαιο, στο Περιβαλλοντικό Δίκαιο, στο Κτηματολογικό Δίκαιο[13] και στο Κτηματολογικό Δασικό Δίκαιο[14]. |
| 43 | Ο όρος «γεωτεμάχιο» είναι τεχνικός νομικός όρος του Κτηματολογικού Δικαίου[15] καθώς και του Κτηματολογικού Δασικού Δικαίου[16]. |
| 44 | Ο όρος «ταυτότητα του ακινήτου» είναι τεχνικός νομικός όρος του Εμπράγματου Δικαίου[17], του Δασικού Δικαίου, του Κτηματολογικού Δικαίου, καθώς και του Κτηματολογικού Δασικού Δικαίου. |
| 45 | Ο όρος «νομική κατάσταση του ακινήτου» είναι τεχνικός νομικό όρος και πάλι του Εμπράγματου Δικαίου[18], του Δασικού Δικαίου, του Κτηματολογικού Δικαίου, καθώς και του Κτηματολογικού Δασικού Δικαίου. |
| 46 | Εφόσον γίνεται δεκτό ότι παραβιάζονται οι παραπάνω έννοιες του Εμπράγματου Δικαίου, υπάρχει σαφής αντίθεση προς το άρθρο 17 Συντ σε συνδυασμό με τα άρθρα 24[19] και 117, παρ. 3. |
| 47 | Λαμβάνεται υπόψη μόνο το σύνολο της περιοχής εντός του ιώδους περιγράμματος. Εφόσον η υπουργική απόφαση αποκλείει το μέγεθος της ιδιοκτησίας, προσφεύγει στο σύνολο της περιοχής εντός του ιώδους περιγράμματος. Αυτή η «ιώδης περιοχή» στο σύνολό της είναι ένα ιδίας εμπνεύσεως «αντικείμενο» εκτός Εμπράγματου Δικαίου, χωρίς ταυτότητα, χωρίς νομικό καθεστώς (εκτός αυτό της υπουργικής αποφάσεως), χωρίς ενιαίο φορέα. Εάν, ως υπόθεση εργασίας, υπάρχει δυνατότητα να ισχύσει στο πλαίσιο της συγκεκριμένης υπουργικής αποφάσεως, είναι βέβαιο ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό και να λειτουργήσει στα πεδία του Εμπράγματου Δικαίου και του Κτηματολογικού Δικαίου. |
| Ε. Ρύθμιση πέμπτη: άρθρο μόνο, παρ. 3, ΥΑ 34844/2016 | |
| Στη σχετική διάταξη ορίζονται τα ακόλουθα: | |
| 48 | «3. Οι κορυφές του ιώδους περιγράμματος πρέπει κατά το δυνατόν να ταυτίζονται με κτίρια». |
| Γίνεται αναφορά στις «κορυφές του ιώδους περιγράμματος». Ως σημείο εκκινήσεως οι κορυφές αυτές έχουν επιλεγεί από τις τεχνικές υπηρεσίες των ΟΤΑ. Η επιλογή τους μπορεί να είναι ορθή ή μη ορθή. Εάν κριθεί ορθή, παρέχεται ένα είδος εγγυήσεως για το ιώδες περίγραμμα. Στην αντίθετη περίπτωση, η όλη κατάσταση μεταβάλλεται σημαντικά. Η μη ορθή επιλογή των κορυφών του ιώδους περιγράμματος καθιστά ακόμη πιο προβληματική την όποια ταύτισή τους με τα ενυπάρχοντα κτίρια. Για παράδειγμα, εάν ως κτίριο εντοπίζεται μια κατασκευή για γεώτρηση και αυτή κριθεί ότι είναι μη ορθή επιλογή κορυφής για το ιώδες περίγραμμα, τότε λείπει η αναγκαία ταύτιση, με αποτέλεσμα να υπάρχει μια έντονα προβληματική κατάσταση, που αντιτίθεται στην ακρίβεια, πληρότητα και σαφήνεια κάθε οικιστικής πυκνώσεως. | |
| 49 | Βέβαια δεν μπορεί να αποκλεισθούν περιπτώσεις κατά τις οποίες δε διαπιστώνεται ταύτιση με κτίρια, είτε επειδή λείπει οποιαδήποτε ταύτιση, είτε επειδή η υπάρχουσα ταύτιση είναι ανακριβής, ασαφής ή ελλιπής, είτε, τέλος, διότι το εμφανιζόμενο ως κτίριο δεν είναι πράγματι κτίριο. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις δε συντρέχει ιώδες περίγραμμα οικιστικής πυκνώσεως και κατά συνέπεια δεν υπάρχει οικιστική πύκνωση. |
| 50 | Δεν αποκλείεται καθόλου η συγκεκριμένη ρύθμιση να είναι προϊόν ανακρίβειας και ασάφειας. Εάν δεν υπάρχει ακριβής, πλήρης και σαφής ταύτιση των κορυφών του ιώδους περιγράμματος προς τα κτίρια, τότε είναι φανερό ότι μόνο με ένα «υφέρπον» πλάσμα δικαίου μπορεί να δοθεί μια ευλογοφανής θεμελίωση. Δηλαδή αντίθετα με την πραγματικότητα (= δεν υπάρχει ταύτιση) διατυπώνεται η επιταγή (πρέπει) ότι πρέπει κατά το δυνατόν να υπάρχει ταύτιση των κορυφών του ιώδους περιγράμματος με τα κτίρια. Εν πάση περιπτώσει τι θα ισχύει όταν δεν είναι δυνατό να υπάρχει ταύτιση με τα κτίρια ή στις περιπτώσεις που πράγματι δεν υπάρχει η επίμαχη ταύτιση; Είναι προφανές ότι η υπουργική απόφαση καλεί τους αρμοδίους να πετύχουν την προσδοκώμενη ταύτιση, χωρίς βέβαια από την ταύτιση αυτή (και αν ακόμη επιτευχθεί) να επιλύονται τα σοβαρότατα ζητήματα που αναπτύχθηκαν παραπάνω. |
| 51 | Ένα πρόσθετο ζήτημα είναι αυτό της απαιτούμενης αιτιολογημένης πράξης, που πρέπει να συνοδεύει το ζήτημα της ταυτίσεως, πράξη που καλείται να θεμελιώσει το δυνατό ή το αδύνατο της επίμαχης ταυτίσεως. Υπενθυμίζουμε ότι στο κείμενο της υπουργικής αποφάσεως δεν υπάρχει καμία αναφορά στη συγκεκριμένη αιτιολογική πράξη, πράγμα που χαρακτηρίσαμε ως εξαιρετικά σημαντική ατέλεια της όλης σχετικής ρυθμίσεως. |
| 52 | Στο πεδίο του Κτηματολογικού Δικαίου, το ότι «Οι κορυφές του ιώδους περιγράμματος πρέπει κατά το δυνατόν να ταυτίζονται με κτίρια» – και αν ακόμη βρεθεί τρόπος να ενταχθεί στις «άλλες πρόσθετες πληροφορίες» – θα καταστεί μια πηγή σημαντικών διενέξεων, με απρόβλεπτες συνέπειες, εξέλιξη που δοκιμάζει την ασφάλεια των συναλλαγών και αντιτίθεται στην ασφάλεια δικαίου. |
| Στ. Ρύθμιση έκτη: άρθρο μόνο, παρ. 4, ΥΑ 34844/2016 | |
| Στη διάταξη αυτή ορίζονται τα ακόλουθα: | |
| 53 | «4. Σε κάθε στάδιο οι αρμόδιες υπηρεσίες δύνανται να ελέγχουν την ορθή εφαρμογή των κριτηρίων». |
| Επιτέλους, υπάρχει σαφής αναφορά στον έλεγχο για την ορθή εφαρμογή των κριτηρίων. Μόνο που η σχετική ρύθμιση της υπουργικής αποφάσεως είναι χωρίς άλλο προβληματική. | |
| 54 | Η εφαρμογή των εισαγόμενων κριτηρίων -όπως σε κάθε περίπτωση έτσι και εδώ- ελέγχεται ή ακριβέστερα πρέπει να ελέγχεται. Ο έλεγχος προβλέπεται να γίνεται κατά στάδια, και μάλιστα σε κάθε στάδιο. Ο ίδιος έλεγχος έχει ως αντικείμενο την ορθή εφαρμογή των κριτηρίων από τις «αρμόδιες υπηρεσίες». Στην υπουργική απόφαση δεν προσδιορίζονται οι αρμόδιες υπηρεσίες. ΟΙ υπηρεσίες δομήσεως έχουν «προϊστάμενες αρχές» εντός του οικείου ΟΤΑ. Αλλά και οι «αποδέκτες» των ιωδών περιγραμμάτων οφείλουν να πραγματοποιούν σχετικό έλεγχο. Σε τελευταία ανάλυση, στους αποδέκτες αυτούς ανήκει ο Συντονιστής της οικείας Αποκεντρωμένης Διοικήσεως. |
| 55 | Αλλά και κάτι πολύ πιο σημαντικό: Αυτές οι αρμόδιες υπηρεσίες «δύνανται» να ελέγχουν την ορθή εφαρμογή των κριτηρίων. |
| Ανακύπτει το ερώτημα τι νοείται με το ρήμα «δύνανται». Είναι απονομή μιας αρμοδιότητας; Αυτό, όμως, είναι κάτι το αυτονόητο. Μήπως νοείται ότι δεν είναι υποχρεωμένες οι αρμόδιες υπηρεσίες να ελέγχουν την ορθή εφαρμογή των κριτηρίων; Δηλαδή εννοεί η υπουργική απόφαση ότι δεν υπάρχει υποχρέωση ελέγχου; Λαμβάνοντας υπόψη ότι ο συγκεκριμένος έλεγχος κρίνεται οπωσδήποτε απαραίτητος, καταλήγουμε στην άποψη ότι οι αρμόδιες υπηρεσίες οφείλουν να ελέγχουν την ορθή εφαρμογή των κριτηρίων, παρά την ασαφή διατύπωση. Προς την άποψη αυτή συγκλίνει και το ότι η υπουργική απόφαση επιλέγει τη διατύπωση «βάσει των ανωτέρω προσδιορίζονται, με ευθύνη των οικείων Ο.Τ.Α., ιώδη περιγράμματα για τις οικιστικές πυκνώσεις…», διατύπωση που εξετάζεται αμέσως παρακάτω. | |
| Ζ. Ρύθμιση έβδομη: άρθρο μόνο, παρ. 5, εδ. α΄, ΥΑ 34844/2016 | |
| Στην παραπάνω διάταξη ορίζονται τα ακόλουθα: | |
| 56 | «5. Βάσει των ανωτέρω προσδιορίζονται, με ευθύνη των οικείων Ο.Τ.Α., ιώδη περιγράμματα για τις οικιστικές πυκνώσεις, τα οποία διαβιβάζονται στις οικείες Διευθύνσεις Δασών της Αποκεντρωμένης Διοίκησης προκειμένου να εξαιρεθούν από την ανάρτηση κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 23 του Ν. 3889/2010 όπως ισχύει». |
| 57 | Η υπουργική απόφαση εξακολουθεί (κατά το κείμενο της συγκεκριμένης παραγράφου 5, εδ. α΄) να στηρίζεται στα «ανωτέρω», δηλαδή στις προηγηθείσες παραγράφους 1 έως 4. Για πρώτη φορά ορίζεται ότι «με ευθύνη των οικείων Ο.Τ.Α.» προσδιορίζονται «ιώδη περιγράμματα για τις οικιστικές πυκνώσεις». Αυτό σημαίνει, κατά την άποψή μας, ότι οι οικείοι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοικήσεως έχουν το βάρος προσδιορισμού των ιωδών περιγραμμάτων για τις οικιστικές πυκνώσεις. |
| 58 | Τα ιώδη αυτά περιγράμματα για τις οικιστικές πυκνώσεις διαβιβάζονται (από τους Ο.Τ.Α.) στις οικείες Διευθύνσεις της Αποκεντρωμένης Διοικήσεως. Χαρακτηριστική είναι η θέση του Αναπληρωτή Υπουργού κ. Φάμελλου: «το πρόβλημα προκύπτει από το γεγονός ότι οι δήμοι στη χώρα μας δεν έχουν στείλει τις οικιστικές πυκνώσεις, ώστε να εξαιρεθούν από τους δασικούς χάρτες. «Όσος χρόνος και αν χρειαστεί και όσες νομοθετικές παρεμβάσεις χρειαστούν θα τις κάνουμε. Οι Δήμοι πρέπει μέχρι τη 12η Ιουνίου να στείλουν τις οικιστικές πυκνώσεις στο Κτηματολόγιο διότι κανείς άλλος δεν μπορεί να προστατέψει την κατοικία εκτός σχεδίου, πρόσθεσε χαρακτηριστικά»[20]. Η αναφορά στις «όσες νομοθετικές επεμβάσεις χρειαστούν» δηλώνει ότι δεν αποκλείεται καθόλου να έχουμε και νέα νομοθετική παραγωγή με αντικείμενο τους δασικούς χάρτες σε σχέση τουλάχιστον με τα ιώδη περιγράμματα των οικιστικών πυκνώσεων. |
| 59 | Στόχος είναι με ενέργειες των τελευταίων (δηλαδή των Διευθύνσεων της Αποκεντρωμένης Διοικήσεως) «να εξαιρεθούν από την ανάρτηση κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 23 του Ν. 3889/2010, όπως ισχύει», τα περιγράμματα των οικιστικών πυκνώσεων |
| Αυτό σημαίνει ότι οι Διευθύνσεις της Αποκεντρωμένης Διοικήσεως οφείλουν να προβούν στις απαραίτητες ενέργειες, ώστε να μην συμπεριληφθούν στην ανάρτηση των δασικών χαρτών οι οικιστικές πυκνώσεις, ακριβέστερα, τα ιώδη περιγράμματα για τις οικιστικές πυκνώσεις. | |
| Εάν αυτό συμβεί, σημαίνει ότι τα ιώδη περιγράμματα των οικιστικών πυκνώσεων δε συμπεριλαμβάνονται στις κυρώσεις των δασικών χαρτών, στη δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, στο δασολόγιο, και, από το λόγο αυτό, στο Δασικό Κτηματολόγιο. | |
| 60 | Η κατά την υπουργική αυτή απόφαση εξαίρεση από την ανάρτηση είναι προφανώς αντισυνταγματική, διότι προσκρούει στα άρθρα 24 και 117, παρ. 3, Συντ. Χαρακτηριστική είναι η ΣτΕ 2818/1997, (υπό 6), η οποία, εδώ και είκοσι χρόνια, αποφαίνεται ότι «…η διατήρηση και αναπαραγωγή των δασικών οικοσυστημάτων με την αλληλεξάρτηση και αλληλεπίδραση των στοιχείων που τα συνθέτουν συμβάλλει πολλαπλώς στην διατήρηση της φυσικής και βιολογικής ισορροπίας και αυτήν την ίδια την ύπαρξη της ζωής…»[21]. Εκτός αν γίνει δεκτό ότι τα ιώδη περιγράμματα για τις οικιστικές πυκνώσεις δεν εντάσσονται στην έννοια των δασικών οικοσυστημάτων (!) Κάτι τέτοιο, όμως, δεν μπορεί να γίνει δεκτό. |
| Η. Ρύθμιση όγδοη: άρθρο μόνο, παρ. 5, εδ. β΄, ΥΑ 34844/2016 | |
| Στη διάταξη αυτή ορίζονται τα ακόλουθα: | |
| 61 | «Κατά την ανάρτηση του δασικού χάρτη της ευρύτερης περιοχής, το περιεχόμενο του δασικού χάρτη εντός των ιωδών περιγραμμάτων παραμένει ορατό και εκτός διαδικασίας ανάρτησης». |
| 62 | Πρόκειται για μια ειδική ρύθμιση, σύμφωνα με την οποία γίνεται αναφορά στην ανάρτηση του δασικού χάρτη της ευρύτερης περιοχής και ειδικότερα στο ότι παραμένει «ορατό» το περιεχόμενο του δασικού χάρτη εντός των ιωδών περιγραμμάτων των οικιστικών πυκνώσεων, παρά το ότι τα ιώδη αυτά περιγράμματα είναι εκτός της διαδικασίας αναρτήσεως. Το ότι τα ιώδη περιγράμματα των οικιστικών πυκνώσεων είναι εκτός της διαδικασίας αναρτήσεως ελέγχεται ως ρύθμιση αντισυνταγματική. Θετικό είναι το ότι προβλέπεται ορατή η παραμονή τους στο περιεχόμενο του δασικού χάρτη. Αυτό θα διευκολύνει και στην αποκατάσταση της όλης προβληματικής εξαιρέσεως των ιωδών περιγραμμάτων από την εξελικτική διαδρομή των δασικών χαρτών. |
| 63 | Πρέπει, βέβαια, να ερμηνευθεί ο τεχνικός νομικός όρος «ευρύτερη περιοχή», από την εννοιολογική προσέγγιση του οποίου εξαρτάται η εφαρμογή της σχετικής ρυθμίσεως. Φαίνεται ότι η υπουργική απόφαση προσφεύγει στην «ευρύτερη περιοχή» με την έννοια μιας – ποικίλης ανά περίπτωση- περιοχής που γειτνιάζει περιμετρικά της ιώδους εκτάσεως, σε ένα βάθος που δεν ορίζεται εκ των προτέρων, αλλά το οποίο αποτελεί συνάρτηση των ειδικών συνθηκών της συγκεκριμένης περιπτώσεως, μεταξύ άλλων και με βάση την υπάρχουσα δασική βλάστηση καθώς και στοιχεία εδαφολογικά. |
| 65 | Αυτή η «ευρύτερη περιοχή» είναι δυνατό να εμπεριέχει άλλο ιώδες περίγραμμα ή ακόμη να είναι μια άλλη περιοχή με διαφορετικό «χρωματισμό» περιγράμματος (λ.χ. πορτοκαλί») ή να είναι δάσος ή δασική έκταση. |
| 65 | Μάλιστα, η υπουργική απόφαση επιλέγει τη διατύπωση «Κατά την ανάρτηση του δασικού χάρτη της ευρύτερης περιοχής». Λόγω της μεταβαλλόμενης κάθε φορά εκτάσεως που θα καταλαμβάνει αυτή η «ευρύτερη περιοχή», ακόμη και όταν συγκεκριμενοποιείται σε δεδομένη περίπτωση, η σύνδεσή της με την ανάρτηση του δασικού χάρτη δημιουργεί πρόσθετα ερμηνευτικά προβλήματα, με αποτέλεσμα μια πρόσθετη αβεβαιότητα στις συναλλαγές. |
| Θ. Ρύθμιση ένατη: άρθρο μόνο, παρ. 5, εδ. γ΄, ΥΑ 34844/2016 | |
| Στην ένατη αυτή ρύθμιση ορίζονται τα ακόλουθα: | |
| 66 | «Τυχόν δασικές εκτάσεις εντός των περιοχών των οικιστικών πυκνώσεων συνεχίζουν να υπάγονται στις διατάξεις της δασικής νομοθεσίας». |
| 67 | Εδώ συναντούμε τον όρο «περιοχές των οικιστικών πυκνώσεων». Και αυτός είναι ένας ακόμη τεχνικός νομικός όρος, που εξειδικεύεται στη συγκεκριμένη περίπτωση και υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο. Οι «περιοχές των οικιστικών πυκνώσεων» πρέπει να προστεθούν στους όρους «περίγραμμα των οικιστικών πυκνώσεων», «κριτήρια προσδιορισμού της οικιστικής πύκνωσης» και στη διατύπωση «αποτυπώνουν με ιώδες χρώμα το περίγραμμα των οικιστικών πυκνώσεων». |
| 68 | Με τη συγκεκριμένη ρύθμιση στην υπουργική απόφαση εντοπίζονται δύο στοιχεία που προσφέρονται σε σύγκριση, Το ένα είναι ο όρος «δασικές εκτάσεις» και το άλλο «περιοχές των οικιστικών πυκνώσεων». Από τη σύγκριση των δύο αυτών όρων συνάγεται ότι η υπουργική απόφαση θεωρεί ότι η «περιοχή των οικιστικών πυκνώσεων» έχει τέτοιες διαστάσεις, ώστε να εντάσσονται σε αυτή «τυχόν δασικές εκτάσεις». |
| 69 | Αυτή η ρύθμιση της επίμαχης υπουργικής αποφάσεως δίνει την εντύπωση αντιστροφής της πραγματικότητας. Πράγματι, το ζήτημα είναι αν υπάρχουν «δασικές εκτάσεις εντός των περιοχών των οικιστικών πυκνώσεων» ή ακριβώς το αντίθετο, δηλαδή εάν υπάρχουν περιοχές των οικιστικών πυκνώσεων εντός των δασικών εκτάσεων. Στη δεύτερη, όμως, περίπτωση η εξαίρεση των περιοχών των οικιστικών πυκνώσεων είναι αντισυνταγματική. |
| 70 | Με τη συγκεκριμένη ρύθμιση καταβάλλεται προσπάθεια μετριασμού του φαινομένου των οικιστικών πυκνώσεων. |
| 71 | Με το να ορίζει η υπουργική απόφαση ότι οι δασικές εκτάσεις συνεχίζουν να υπάγονται στις διατάξεις της δασικής νομοθεσίας, αναφέρεται προφανώς στην κύρωση του δασικού χάρτη ως προς αυτές και στη συνέχεια στη σύνταξη και λειτουργία δασολογίου. Βέβαια, μάλλον πρέπει να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο ότι για ιώδεις εκτάσεις δεν ισχύει το σύνολο της λοιπής δασικής νομοθεσίας. Οι λοιπές διατάξεις του Δασικού Δικαίου (λ.χ. η προστασία των ιωδών εκτάσεων) εφαρμόζονται. Το ίδιο ισχύει, ανάλογα με την περίπτωση και για τις διατάξεις του Περιβαλλοντικού Δικαίου, καθώς και του Κτηματολογικού Δικαίου. |
| I. Ρύθμιση δέκατη: άρθρο μόνο, παρ. 6, ΥΑ 34844/2016 | |
| Ορίζονται σχετικά τα ακόλουθα: | |
| 72 | «6. Η ισχύς της παρούσας απόφασης αρχίζει από τη δημοσίευσή της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως». |
| V. Παρατηρήσεις | |
| 73 | Στην αρχή της παρούσας μελέτης τέθηκε το ερώτημα κατά πόσο ο τεχνικός νομικός όρος «οικιστική πύκνωση» ταυτίζεται με το «περίγραμμα της οικιστικής πυκνώσεως». Από το σύνολο των αναπτύξεων που προηγήθηκαν συνάγεται ότι πρόκειται για δύο διαφορετικούς όρους και ότι, ειδικότερα, ο δεύτερος όρος προϋποθέτει τον πρώτο. Εάν έτσι έχουν τα πράγματα, τότε η υπουργική απόφαση 34844/2016 δεν κινείται εντός των ορίων της ρυθμίσεως του άρθρου 23, παρ. 4, ν. 3889/2010, όπως ισχύει, το οποίο απαιτεί προσδιορισμό της οικιστικής πυκνώσεως |
| 74 | Πρέπει, όμως, να συνεκτιμηθεί και ένα άλλο ζήτημα, αυτό των σχέσεων των οικιστικών περιοχών και του δάσους, και να αναζητηθεί ποια είναι η σχέση των «οικιστικών πυκνώσεων» καθώς και των «περιγραμμάτων των οικιστικών πυκνώσεων» στο σχήμα «οικιστικές περιοχές-δάσος». |
| 75 | Οικιστικές περιοχές είναι οι περιοχές της επικράτειας στις οποίες αναπτύσσεται η οργανωμένη κοινωνική ζωή και η παραγωγική δραστηριότητα. Αυτές καθορίζονται από διατάξεις της γενικής και ειδικής νομοθεσίας για τη χωροταξία και την πολεοδομία βάσει των αρχών και κανόνων της επιστήμης[22]. |
| 76 | Τα ποικίλα ακίνητα διακρίνονται σε ακίνητα των οικιστικών περιοχών και σε ακίνητα εκτός οικιστικών περιοχών. |
| 77 | Τα ακίνητα εντός οικιστικών περιοχών προορίζονται κατ’ αρχήν για δόμηση, σύμφωνα με τους εκάστοτε θεσπιζόμενους όρους, οι οποίοι προσιδιάζουν στην ειδική λειτουργικότητα κάθε περιοχής[23]. |
| 78 | Τα ακίνητα εκτός οικιστικών περιοχών διέπονται από το ακόλουθο καθεστώς: |
| Εάν πρόκειται για ακίνητα που εντάσσονται σε ειδικό προστατευτικό καθεστώς, υπάγονται σε αυτό, όπως συμβαίνει για τους αρχαιολογικούς χώρους, τα δάση και τις δασικές εκτάσεις, τον αιγιαλό και τα ρέματα. Τα ακίνητα αυτά ρυθμίζονται από διατάξεις τόσο του Δασικού Δικαίου (λ.χ. αναδασώσεις), όσο και του Κτηματολογικού Δικαίου (λ.χ. άρθρο 2 ν. 2308/1995 και άρθρο 12 ν. 2664/1998). | |
| 79 | Τα υπόλοιπα ακίνητα προορίζονται κατ’ αρχήν για γεωργική ή άλλη σχετική εκμετάλλευση. Ωστόσο, σ’ αυτή την κατηγορία των ακινήτων προβλέπεται κατ’ εξαίρεση η δυνατότητα δομήσεως, εφόσον τούτο επιτρέπεται από το νόμο, υπό αυστηρότερες προϋποθέσεις σε σχέση με τις προϋποθέσεις δομήσεως εντός των οικιστικών περιοχών, κατά τρόπο προσιδιάζοντα στην ιδιομορφία κάθε περιοχής, έτσι ώστε το φυσικό περιβάλλον να θίγεται στο ελάχιστο δυνατό[24]. |
| 80 | Είναι προφανές ότι οι οικιστικές πυκνώσεις είναι εκτός οικιστικών περιοχών. Δεν μπορεί, όμως, να υπαχθούν στο «οικιστικό περιβάλλον» και κατά συνέπεια δεν υπάρχει για αυτές «δικαίωμα στο οικιστικό περιβάλλον» και ούτε μπορεί να υπαχθούν στην «προστασία του οικιστικού περιβάλλοντος»[25]. Εξάλλου, δεν υπάρχει για αυτές στοιχειώδης χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός[26]. Πρόκειται για κτίρια «τυχαία» – κατ΄ επιλογή κατά κανόνα αυθαίρετη κοινωνών του δικαίου – εγκαταστημένα σε ποικίλες περιοχές. Η έλλειψη οποιασδήποτε οργανώσεως και των αναγκαίων υποδομών είναι χαρακτηριστική και όπου ενδεχομένως υπάρχει είναι έκνομη. |
| 81 | Για τη χωροταξική αναδιάρθρωση και την πολεοδομική ανάπτυξη των πόλεων και των οικιστικών περιοχών αρμόζει να υπάρχουν κριτήρια που να προσφέρονται σε εφαρμογή. Τέτοια αναδεικνύονται η εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας και της αναπτύξεως των οικισμών, καθώς και η εξασφάλιση των καλυτέρων δυνατών όρων διαβιώσεως των κατοίκων. Στην πολιτεία εναπόκειται να λαμβάνει μέτρα που κατευθύνονται στη βελτίωση των όρων διαβιώσεως των κοινωνών του δικαίου και βέβαια να αποφεύγει τη δημιουργία καταστάσεων που επιφέρουν επιδείνωση των όρων διαβιώσεως[27]. Έτσι, από την απαγόρευση της λήψης μέτρων που επιφέρουν την επιδείνωση των όρων διαβιώσεως των ανθρώπων οδηγούμεθα στην απαγόρευση υποβαθμίσεως του φυσικού εν γένει περιβάλλοντος, στο οποίο βέβαια εντάσσονται και τα δάση και οι δασικές εκτάσεις. Παραπέρα, οδηγούμεθα στην απαγόρευση υποβαθμίσεως του οικιστικού περιβάλλοντος, όπως αυτό προσδιορίζεται από το ισχύον νομοθετικό καθεστώς[28]. |
| 82 | Σημαντική εξακολουθεί να είναι η παρακάτω απόφαση της ΟλΣτΕ 1528/2003, (υπό 6). |
| «…ο κοινός νομοθέτης μπορεί να τροποποιεί, οσάκις το κρίνει σκόπιμο, τις ισχύουσες πολεοδομικές ρυθμίσεις και να μεταβάλει τους ήδη θεσπισμένους όρους δομήσεως ή χρήσεις ακινήτων, εφόσον η εισαγόμενη νέα ρύθμιση αποσκοπεί στη βελτίωση των συνθηκών διαβιώσεως των κατοίκων των πόλεων και οικισμών. Η τήρηση της συνταγματικής αυτής επιταγής υπόκειται στον οριακό έλεγχο του ακυρωτικού δικαστού, ο οποίος οφείλει, βάσει των διδαγμάτων της κοινής πείρας, να σταθμίσει σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση κατά πόσον υποβαθμίζεται το περιβάλλον (πρβλ. αποφ. ΣτΕ Ολομελείας 10/1988, 1159/1989, 106/1991, 1071/1994, 3618/1995, 3236/1995, 4946/1995, 4572/1996, 6070/1996, 3478/2000)…». | |
| 83 | Στην απαγόρευση υποβαθμίσεως του οικιστικού περιβάλλοντος, όπως αυτό προσδιορίζεται από το ισχύον νομοθετικό καθεστώς, εντάσσονται και οι ρυθμίσεις της επίμαχης υπουργικής αποφάσεως. Τα κτίρια εντός του ιώδους περιγράμματος των οικιστικών πυκνώσεων υποβαθμίζουν το οικιστικό περιβάλλον. Επαναλαμβάνουμε τη διατυπωθείσα θέση, ότι ο πολιτικός, κοινωνικός και προσωπικός απολογισμός έναντι του περιβάλλοντος δεν αρκεί να είναι τυπικός και επετειακός στις 5 Ιουνίου κάθε έτους, αλλά επιβάλλεται να είναι ουσιαστικός και αδιάλειπτος[29]. |
| 84 | Οι υπάρχουσες διατάξεις που ρυθμίζουν το όλο ζήτημα των οικιστικών πυκνώσεων – δηλαδή «Προσδιορισμός της οικιστικής πύκνωσης»[30], «Περίγραμμα οικιστικής πύκνωσης»[31], «Επιφάνεια που περιλαμβάνεται στο ιώδες περίγραμμα»[32], «Το σύνολο της περιοχής εντός του ιώδους περιγράμματος»[33], καθώς και «Ιώδη περιγράμματα για τις οικιστικές πυκνώσεις»[34] – χαρακτηρίζονται ως αντιτιθέμενες στα άρθρα 24 και 117, παρ. 3, Συντ. |
| 85 | Πέρα από τη αντισυνταγματικότητά τους, οι ίδιες διατάξεις διαθέτουν ανακρίβεια, ασάφεια και έλλειψη πληρότητας. |
| 86 | Είναι βέβαιο ότι θα αποτελέσουν πηγή πολλών αντιδράσεων και αρνητικών εξελίξεων, μεταξύ των οποίων μπορεί να ενταχθούν είτε ποικίλες προσφυγές στα αρμόδια δικαστήρια, είτε έκθεση της πολιτείας στις υποχρεώσεις που έχει αναλάβει απέναντι στην Ευρωπαϊκή Ένωση[35]. |
| VI. Η σημασία της ΣτΕ 1203/2017 για τις οικιστικές πυκνώσεις | |
| 87 | Μια πρόσφατη απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας προχωρεί στη θέση καίριων ζητημάτων για το όλο ζήτημα που συμπυκνώνεται στο σχήμα «δασικοί χάρτες- δασολόγιο- δασικό κτηματολόγιο». |
| Κατά την απόφαση ΣτΕ 1203/2017 καλείται η διοίκηση εντός προθεσμίας έξι μηνών να εκθέσει τις απόψεις της στα ακόλουθα ζητήματα[36]: | |
| 88 | – Ποιος είναι ο εκτιμώμενος χρόνος ολοκληρώσεως των δασικών χαρτών και του Δασολογίου εν γένει, καθώς και ποιος είναι ο εκτιμώμενος χρόνος ολοκληρώσεως των δασικών χαρτών σε περιοχές όπου το Κτηματολόγιο έχει ήδη λειτουργήσει και έχουν γίνει οι πρώτες εγγραφές; |
| 89 | – Ποια μέτρα έχει λάβει ή προτίθεται να λάβει η Διοίκηση προκειμένου οι δασικές εκτάσεις επί των οποίων έχουν εγγραφεί δικαιώματα βάσει δηλώσεων τρίτων να μην αποσυνδεθούν από τη δημόσια κτήση στις περιοχές όπου ήδη λειτουργεί Κτηματολόγιο; |
| 90 | – Ποια μέτρα έχει λάβει ή προτίθεται να λάβει η Διοίκηση, προκειμένου δασικές εκτάσεις που δεν πληρούσαν τις προϋποθέσεις υπαγωγής τους στη δασική νομοθεσία βάσει των αντισυνταγματικών (κατά την απόφαση ΟλΣτΕ 32/2013) και καταργηθεισών (κατ΄ άρθρο 9 παρ. 1 ν. 3818/2010) διατάξεων του άρθρου 1, παρ. 1, ν. 3208/2003, να συμπεριληφθούν στους δασικούς χάρτες; |
| 91 | – Σε πόσες από τις υπό κτηματογράφηση περιοχές προβλέπεται ολοκλήρωση των δασικών χαρτών πριν τη λειτουργία Κτηματολογίου και σε πόσες υπό τις υπό κτηματογράφηση περιοχές επίκειται η λειτουργία Κτηματολογίου χωρίς να έχουν ολοκληρωθεί και κυρωθεί δασικοί χάρτες; |
| 92 | Σε κάθε ένα από τα κρίσιμα αυτά ερωτήματα του ΣτΕ είναι πιθανό, με πιθανότητα που εγγίζει τα όρια της βεβαιότητας, να εμπλακούν εκτάσεις που χαρακτηρίζονται με ιώδες περίγραμμα στο οποίο περιλαμβάνονται οικιστικές πυκνώσεις. |
| 93 | Ως προς την πρώτη ενότητα ερωτημάτων |
| Ο εκτιμώμενος χρόνος ολοκληρώσεως των δασικών χαρτών και του Δασολογίου εν γένει εξαρτάται και από την αποδοχή ή όχι των οικιστικών πυκνώσεων. | |
| Ο εκτιμώμενος χρόνος ολοκληρώσεως των δασικών χαρτών σε περιοχές όπου το Κτηματολόγιο έχει ήδη λειτουργήσει και έχουν γίνει οι πρώτες εγγραφές είναι σε πολύ ποιο έντονο βαθμό συνάρτηση της αποδοχής ή όχι των οικιστικών πυκνώσεων. | |
| 94 | Ως προς το δεύτερο ερώτημα |
| Τα μέτρα που έχει λάβει ή προτίθεται να λάβει η Διοίκηση προκειμένου οι δασικές εκτάσεις επί των οποίων έχουν εγγραφεί δικαιώματα βάσει δηλώσεων τρίτων να μην αποσυνδεθούν από τη δημόσια κτήση στις περιοχές όπου ήδη λειτουργεί Κτηματολόγιο, ενδέχεται να έχουν ως αντικείμενο ιώδη περιγράμματα οικιστικών πυκνώσεων. | |
| 95 | Ως προς το τρίτο ερώτημα |
| Τα μέτρα που έχει λάβει ή προτίθεται να λάβει η Διοίκηση, προκειμένου δασικές εκτάσεις που δεν πληρούσαν τις προϋποθέσεις υπαγωγής τους στη δασική νομοθεσία βάσει των αντισυνταγματικών (κατά την απόφαση ΟλΣτΕ 32/2013) και καταργηθεισών (κατ΄ άρθρο 9 παρ. 1 ν. 3818/2010) διατάξεων του άρθρου 1, παρ. 1, ν. 3208/2003, να συμπεριληφθούν στους δασικούς χάρτες, δεν αποκλείεται καθόλου να έχουν ως αντικείμενο ιώδη περιγράμματα οικιστικών πυκνώσεων. | |
| 96 | Ως προς την τέταρτη ενότητα ερωτημάτων |
| Στις υπό κτηματογράφηση περιοχές, για τις οποίες προβλέπεται ολοκλήρωση των δασικών χαρτών πριν τη λειτουργία του Κτηματολογίου, ενδέχεται να υπάρχουν ιώδη περιγράμματα με οικιστικές πυκνώσεις. Το ερώτημα συμπληρώνεται ως εξής: σε πόσες από τις παραπάνω περιοχές υπάρχουν ιώδη περιγράμματα με οικιστικές πυκνώσεις; | |
| Το ερώτημα, σε πόσες από τις υπό κτηματογράφηση περιοχές επίκειται η λειτουργία Κτηματολογίου χωρίς να έχουν ολοκληρωθεί και κυρωθεί δασικοί χάρτες, μπορεί να συμπληρωθεί ως εξής: σε πόσες από τις παραπάνω περιοχές υπάρχουν ιώδη περιγράμματα με οικιστικές πυκνώσεις; | |
| 97 | Όλες οι παραπάνω συμπληρωματικές ερωτήσεις προϋποθέτουν την αποδοχή ή όχι των οικιστικών πυκνώσεων εν γένει καθώς και την κρίση της συνταγματικότητας ή αντισυνταγματικότητάς τους. |
| 98 | Σε περίπτωση συνταγματικότητας των οικιστικών πυκνώσεων ή σε περιπτώσεις «ανεκτής συνταγματικότητας» οι συμπληρωματικές ερωτήσεις ανακτούν ξεχωριστή σημασία. |
| 99 | Σε περίπτωση αντισυνταγματικότητας των οικιστικών πυκνώσεων -άποψη που ακολουθείται στην παρούσα μελέτη- οι ποικίλες θέσεις βρίσκονται σε άμεση συνάρτηση με τις αναμενόμενες απαντήσεις από τη μεριά της διοικήσεως. |
| 100 | Το ενδιαφέρον επικεντρώνεται και σε τρία ακόμη συναφή ερωτήματα: |
| Θα απαντήσει η διοίκηση στα τεθέντα ερωτήματα και ειδικότερα είναι σε θέση να απαντήσει σε όλα τα ερωτήματα; | |
| Θα υπάρξουν ακριβείς, πλήρεις και σαφείς απαντήσεις εντός του τεθέντος χρονικού ορίου των έξι μηνών; | |
| Θα συμπεριλαμβάνονται στις απαντήσεις και τα ιώδη περιγράμματα των οικιστικών πυκνώσεων; | |
| 101 | Υπάρχουν ποικίλα ενδεχόμενα. Ενδεικτικά: ● Η διοίκηση δεν απαντά στα τεθέντα ερωτήματα. ● Η διοίκηση απαντά εκπρόθεσμα στα τεθέντα ερωτήματα. ● Η διοίκηση απαντά εν μέρει στα τεθέντα ερωτήματα. ● Η διοίκηση απαντά κατά τρόπο αρνητικό στα τεθέντα ερωτήματα. ● Η διοίκηση απαντά κατά τρόπο ανακριβή, ασαφή και ελλιπή στα τεθέντα ερωτήματα. ● Υπάρχει ένα νέο νομοθετικό καθεστώς που «επιτρέπει» την εκ νέου αναμόρφωση των δασικών χαρτών και του δασολογίου. |
| 102 | Το ότι ενσωματώνεται «με ιδιαίτερη ευστοχία» η «μέριμνα για την προστασία και διατήρηση της δημόσιας δασικής κτήσης στην Ελλάδα σήμερα στους θεμελιώδεις όρους της διαδικασίας κύρωσης δασικών χαρτών και κατάρτισης Δασολογίου, ως περαιτέρω βασικής συνιστώσας της εξίσου σημαντικής διαδικασίας της Κτηματογράφησης»[37] -μια αναμφίβολα ορθή κρίση- θέτει επί τάπητος και το ζήτημα της εξαιρέσεως από την κύρωση των λεγόμενων «οικιστικών πυκνώσεων». |
ΥΠΟΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ:
[1] Ανάρτηση δασικών χαρτών, υποβαλλόμενες αντιρρήσεις και ιώδη περιγράμματα οικιστικών πυκνώσεων είναι τρία ζητήματα που σχετίζονται άμεσα με την κύρωση των δασικών χαρτών, τη σύνταξη και λειτουργία του δασολογίου, καθώς και τη σύνταξη και λειτουργία του δασικού Κτηματολογίου.
[2] Βλ. παρακάτω περιθωριακούς αριθμούς 87 επ.
[3] Βλ. και τον όρο «περιοχή οικιστικών πυκνώσεων» παρακάτω υπό τον περιθ. αριθ. 66-71.
[4] Το άρθρο 23, όπως είχε τροποποιηθεί από το άρθρο 55 ν. 4030/2011, ΦΕΚ Α΄ 249 και από την παρ.10 άρθρου 7 ν. 4164/2013, ΦΕΚ Α΄ 156/9.7.2013, αντικαταστάθηκε όπως στο κείμενο από την παρ. ΙΑ του άρθρου 153 ν. 4389/2016 (ΦΕΚ Α’ 94/27.5.2016).
Στην παράγραφο 2 του άρθρου 155 ν. 4389/2016 (ΦΕΚ Α΄ 94/27.5.2016) ορίζεται ότι: «Η διαδικασία του άρθρου 23 του ν. 3889/2010, όπως το άρθρο αυτό αντικαθίσταται με το άρθρο 153 του παρόντος νόμου ολοκληρώνεται μέσα σε εννέα (9) μήνες από την έναρξη ισχύος του παρόντος».
[5] Βλ. παρακάτω τους περιθωριακούς αριθμούς 73 επ.
[6] Πρόκειται για τα όρια οικισμών που δηλώνονται αρμοδίως με πορτοκαλί χρώμα (υπό α) και με κίτρινο χρώμα (υπό β). Από τη διατύπωση του νόμου στην παράγραφο 4 του άρθρου 23 ν. 3889/2010 συνάγεται ότι και οι περιπτώσεις αυτές εντάσσονται στις οικιστικές πυκνώσεις, υπό μια διαφορετική -ευρύτατη- έννοια.
[7] Βλ. περιθωριακό αριθμό 17.
[8] Οι βοηθητικοί χώροι μιας οικοδομής που αποτελείται από διαμερίσματα δεν μπορεί να εκληφθούν ως διακεκριμένα κτίρια προστιθέμενα στην αρίθμηση των κτιρίων. Για τους βοηθητικούς χώρους διαμερίσματος και τους βοηθητικούς χώρους οροφοκτησίας βλ. Παπαστερίου, ΟριζΚαθΙδ, § 6, αρ. 1 επ.
[9] Ο ορισμός επί χάρτου, αυτός καθ΄ εαυτόν, είναι ένα νομικό γεγονός που ισοδυναμεί με μια υλική πράξη, με την οποία συνδέονται έννομες συνέπειες σε πολλά πεδία, όπως του Εμπράγματου, του Δασικού, του Περιβαλλοντικού και του Κτηματολογικού Δικαίου. Όταν ο ορισμός επί χάρτου δε συνοδεύεται από αντίστοιχη κτηματολογική δασική πράξη, που να περιγράφει με ακρίβεια, πληρότητα και σαφήνεια τα οριζόμενα στο χάρτη και συγχρόνως να τα αιτιολογεί, χαρακτηρίζεται από έντονη αβεβαιότητα, που δεν μπορεί να γίνει ανεκτή, ενόψει και των έννομων συνεπειών που τον συνοδεύουν.
[10] Βλ. για την αρχή αυτή Παπαστερίου, ΚτημΔασΔ, § 4, αρ. 22· § 5, αρ. 22.
[11] Βλ. σχετικά Απ. Γεωργιάδη, ΕμπρΔ², § 10, αρ. 1-4. Παπαστερίου, ΕμπρΔ, Ι, § 11, αρ. 4. Τον ίδιο, ΚτημΔ, Α § 8, αρ, 13-18.
[12] Παπαστερίου, ΚτημΔασΔ, § 8, αρ. 65-68.
[13] Αξίζει να σημειωθεί ότι σύμφωνα με το άρθρο 4, παρ. 1, εδ. α΄, ν. 2664/1998, αντικείμενο των κτηματολογικών εγγραφών είναι τα εγγραπτέα δικαιώματα που αφορούν σε ακίνητα κατά την έννοια του ΑΚ 948 και σε κάθε άλλο αυτοτελές, συνδεόμενο με το έδαφος, ιδιοκτησιακό αντικείμενο.
[14] Στο πεδίο του Κτηματολογικού Δασικού Δικαίου το ακίνητο προσλαμβάνει τη μορφή δάσους ή δασικής εκτάσεως. Ειδικότερα, ενδιαφέρον παρουσιάζουν, μεταξύ άλλων, ο εντοπισμός του ακινήτου-δάσους στους κτηματολογικούς πίνακες, το ζήτημα του ακινήτου-δάσους ως «άγνωστου ιδιοκτήτη», η ταυτότητα και η νομική του κατάσταση, το σχήμα και το εμβαδόν του, καθώς και τα ζητήματα της ανεκτής αποκλίσεως από το εμβαδόν του ακινήτου-δάσους και της ανεκτής αποκλίσεως ως προς το σχήμα (ζώνη κανονισμού ορίων) [Παπαστερίου, ΚτημΔασΔ, § 8, αρ. 65].
[15] Βλ. Παπαστερίου, ΚτημΔ, Α § 8, αρ. 44-46. Σημαντικό το άρθρο 4 ν. 2664/1998.
[16] Τα ακίνητα, όπως είναι τα δάση και οι δασικές εκτάσεις, είναι ο άξονας γύρω από τον οποίο οργανώνεται το Κτηματολόγιο. Μετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας της κτηματογραφήσεως τα ακίνητα καθίστανται κτηματογραφημένα (Παπαστερίου, ΚτημΔασΔ, § 6, αρ. 42-44).
[17] Παπαστερίου, ΕμπρΔ, Ι, § 11, αρ. 5.
[18] Παπαστερίου, ΕμπρΔ, Ι, § 11, αρ. 5.
[19] Βλ. και σχετικές επιφυλάξεις για το άρθρο 24 Συντ: Γ. Σμπώκο, Το συστημικό και ουσιαστικό σφάλμα του άρθρου 24 Σ. Εισήγηση κατά τη διαβούλευση της προτεινόμενης Συνταγματικής αναθεώρησης 05/2017, σε dasarxeio.com, 13/05/2017.
[20] dasarxeio.com, 09/05/2017. Βέβαια, το ότι κανείς άλλος δεν μπορεί να προστατεύσει την κατοικία εκτός σχεδίου είναι υπερβολή. Ωστόσο, από τη συγκεκριμένη θέση μπορεί να αντληθεί η εκδοχή ότι με τα ιώδη περιγράμματα των οικιστικών πυκνώσεων προστατεύεται η κατοικία. Ποια όμως κατοικία; Αυτή που είναι προφανώς έκνομη!
[21] Βλ. επίσης ΟλΣτΕ 32/2013, (υπό 6). ΟλΣτΕ 26/2014, ΕΔΔΔΔ 2014 132, (υπό 22). ΑΠ 1271/2007, ΝΟΜΟΣ. ΣτΕ 452/2014, ΝΟΜΟΣ. ΕφΠατρ 579/2008, ΑχΝομ 2009 625.
[22] Βλ. ενδεικτικά Παπαστερίου, ΚτημΔασΔ, § 10, αρ. 89.
[23] Κατά τη ΣτΕ 2614/2016, (υπό 6), «…ως πολεοδομικό καθεστώς νοείται το σύνολο των ρυθμίσεων των αναγομένων στη διαμόρφωση του σχεδίου πόλεως, στους καθοριζόμενους όρους και περιορισμούς δόμησης και στις επιτρεπόμενες χρήσεις γης, από την αλληλεπίδραση των οποίων εξαρτάται η ορθή λειτουργία των ανωτέρω αξόνων, αλλά και του εκατέρωθεν αυτών οικιστικού περιβάλλοντος (ΣτΕ 4542/2015, 3956/2015, 3377/2015)…».
[24] Βλ. σχετικά ΣτΕ 350/2013, ΝΟΜΟΣ.
[25] Παπαστερίου, ΚτημΔασΔ, § 19, αρ. 10-12.
[26] Για το χωροταξικό σχεδιασμό βλ. ενδεικτικά: ΟλΣτΕ 1528/20003, (υπό 3 και 6). Επίσης, ΣτΕ 1443/2016,(υπό 9), κατά την οποία «…Επειδή, όπως έχει κριθεί (ΣτΕ Ολομ. 1569/2005, 705/2006 κ.ά.), από το συνδυασμό των άρθρων 24, 79 παρ. 8 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος προκύπτει ότι ο ανατιθέμενος στην Πολιτεία χωροταξικός σχεδιασμός πρέπει να διασφαλίζει την προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, τους άριστους δυνατούς όρους διαβίωσης του πληθυσμού και την οικονομική ανάπτυξη στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας (βιώσιμη ανάπτυξη), ουσιώδης όρος της οποίας είναι ο ολοκληρωμένος, ορθολογικός χωροταξικός σχεδιασμός, μέχρι την ολοκλήρωση του οποίου είναι ανεκτός και ο μερικός, χωρικός ή τομεακός, χωροταξικός σχεδιασμός…». Παπαστερίου, ΚτημΔασΔ, § 19, αρ. 92 επ.
[27] Καράκωστας, Περ&Δικ³, σ. 207 (και υποσημ. 454) και σ. 317-318.
[28] Παπαστερίου, ΚτημΔασΔ, § 19, αρ. 96.
[29] Σπυρόπουλος/Κοντιάδης/Ανθόπουλος/Γερααπετρίτης (- Βασιλειάδης), ΕρμΣυντ (2017) άρθ. 24 αρ. 130.
[30] Άρθρο 23, παρ. 4, ν. 3889/2010, όπως ισχύει.
[31] Άρθρο μόνο, παρ. 1, εδ. α΄, ΥΑ 34844/2016.
[32] Άρθρο μόνο, παρ. 1, εδ. β΄, υπό β, ΥΑ 34844/2016.
[33] Άρθρο μόνο, παρ. 2, ΥΑ 34844/2016.
[34] Άρθρο μόνο, παρ. 5, εδ. α΄, ΥΑ 34844/2016.
[35] Βλ. σχετικό άρθρο της εφημερίδας «ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗ» σε dasarxeio.com,12/05/2017, σε σχέση με τις χρήσεις γης, τους δασικούς χάρτες, την κωδικοποίηση της νομοθεσίας και τα νερά
[36] Βλ. σχετικά Παυλάκη, Οι διαδικασίες κατάρτισης Δασικών Χαρτών και Κτηματογράφησης στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, σε dasarxeio.cοm, 05/05/2017.
[37] Παυλάκη, ό.π., σε dasarxeio.cοm, 05/05/2017.
* Σημ. dasarxeio.com: Στο πλούσιο συγγραφικό έργο του κ. Δ. Παπαστερίου περιλαμβάνεται και το επίτομο έργο «Δασικό δίκαιο και Εθνικό Κτηματολόγιο» που κυκλοφόρησε πρόσφατα από τις εκδόσεις Σάκκουλα (Αθήνα – Θεσσαλονίκη).
.
Δημοσιεύτηκε στο dasarxeio.com | 23.05.2017
.