Ειδικές κατηγορίες Χωρικών Σχεδίων & Νομικά Εργαλεία Στρατηγικού Χαρακτήρα
 |
Παναγιώτης Γαλάνης, Δικηγόρος, Διδάκτωρ και Μεταδιδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ, Διδάσκων Νομικής ΕΚΠΑ info@pgalanislaw.gr , www.pgalanislaw.gr |
Ειδικά χωρικά σχέδια τάσσονται από τη νομοθεσία προς επίτευξη ειδικής στόχευσης, αλλά και ειδικών αναπτυξιακών και οικονομικών σκοπών, ενώ επίσης δεν αφορούν μία γνωστή γεωγραφική ενότητα, αλλά η περιοχή επιλέγεται με βάση λειτουργικά κριτήρια.
Τυπικά υπάγονται στα Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια του Ν. 4447/2016, χωρίς βεβαίως την εφαρμογή απασών των διατάξεων και σε αυτά. Πάντως, οφείλουν να εναρμονίζονται με τα Χωροταξικά Σχέδια.
Η γενικότερη ιδιοτυπία που τα διέπει συνεπάγεται τη θέση αποκλίσεων από την κοινή διαδικασία των ΕΠΣ, χωρίς βεβαίως να σημαίνει τούτο την κάμψη των περιβαλλοντικών κανόνων προστασίας.
Τα ΕΣΧΑΔΑ/ΕΣΧΑΣΕ είναι αποτέλεσμα συστηματικής επιστημονικής τεκμηρίωσης, αφού εκπονείται τόσο ειδική μελέτη τεκμηρίωσης του χωρικού τους προορισμού με κριτήρια χωροταξικά, περιβαλλοντικά, χρηματοοικονομικά όσο και της εκπόνησης ΣΜΠΕ[1]. Κοινό τους στοιχείο είναι η στόχευσή τους, δηλ.η αξιοποίηση ιδιωτικών και δημοσίων ακινήτων με τον προγραμματισμό και την υλοποίηση μείζονος σημασίας επενδυτικών πρωτοβουλιών γι’ αυτά[2].
Α) Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ)
Τα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ) μπορούν να καταρτίζονται για δημόσια ακίνητα που μεταβιβάζονται στο ΤΑΙΠΕΔ και άλλα ακίνητα που ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου. Η υπαγωγή των ακινήτων αυτών γίνεται με ΚΥΑ. Πρόκειται και για είδος χωρικής πολιτικής συσταθέν με τον Ν. 3986/2011. Είναι ευέλικτα και ευκόλως τροποποιήσιμα[3]. Τα ακίνητα συνιστούν το γεωγραφικό του πεδίο.
Μπορούν να δημιουργήσουν υπεραξία που φαίνεται στο τίμημα που καταβάλλουν οι υποψήφιοι επενδυτές και έτσι να υπηρετήσουν την αξιοποίηση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου.
Σαφώς το δημόσιο συμφέρον αποτελεί ακρογωνιαίο λίθο για την υλοποίηση του ΕΣΧΑΔΑ[4].
Το ΕΣΧΑΔΑ είναι, λοιπόν, χωρικό σχέδιο, εργαλείο στρατηγικού σχεδιασμού για την επίτευξη συγκεκριμένου κοινωνικοοικονομικού σκοπού[5], π.χ. όπως το ΕΣΧΑΔΑ ακινήτου «Παλιούρι Χαλκιδικής» (ΦΕΚ ΑΑΠ 46) ή το ΕΣΧΑΔΑ «Ξενία Σκιάθου» (ΦΕΚ ΑΑΠ 1/14-1-2015) ή το ΕΣΧΑΔΑ «Αφάντου Ρόδου» ή του «Αστέρα Βουλιαγμένης» και το «Διεθνές Κέντρο Ραδιοτηλεόρασης» στο Μαρούσι.
Η νομολογία για τα ΕΣΧΑΔΑ δείχνει ότι οι ειδικοί σκοποί δημοσίου συμφέροντος που υπηρετούν λήφθηκαν υπόψη, χωρίς να οδηγούν σε κάμψη ή υποχώρηση της περιβαλλοντικής προστασίας ή των κανόνων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού[6]. Το αν ένα ΕΣΧΑΔΑ εναρμονίζεται με τους στόχους και τις κατευθύνσεις τόσο των Χωροταξικών Σχεδίων για τον Τουρισμό, ενώ γίνεται αναφορά στον τρόπο κάλυψης των αναγκών υδροδότησης κρίνεται από τη διαδικασία της ΣΠΕ[7].
Η πολεοδομική ωρίμανση αναπτύσσεται σε δύο στάδια: αρχικά, καθορίζεται ο χωρικός προορισμός του εκάστοτε προς αξιοποίηση ακινήτου (κατάρτιση και έγκριση ΕΣΧΑΔΑ) με τον καθορισμό όρων δόμησης και χρήσεων γης και ύστερα χωροθετείται το επενδυτικό σχέδιο μετά τη διενέργεια διαγωνισμού και την επιλογή αναδόχου. Στη διαδικασία αυτή χωροθέτησης ενσωματώνονται η ΑΕΠΟ των έργων και άλλες χωροθετικές – περιβαλλοντικές άδειες και εγκρίσεις.
Στο πρώτο στάδιο, υποβάλλεται αίτηση από τον κύριο του ακινήτου ή τον δικαιούχο εμπραγμάτου δικαιώματος στη Γεν. Γραμματεία του Υπουργείου Οικονομικών (όχι στο ΥΠΕΝ!) μαζί με τεχνική μελέτη (υποκείμενη σε διαβούλευση) και ΣΜΠΕ, δηλ. διαφοροποιείται από τον κοινό σχεδιασμό. Τηρείται η αρχή της διαδημοτικής συνεργασίας και της επικαιρότητας. Η πολεοδομική ωρίμανση σημαίνει την επίλυση των εμποδίων πάσης φύσεως για την υλοποίηση του σχεδιασμού. Αντί του ΚΕΣΥΠΟΘΑ, γνωμοδοτεί το διυπουργικό ΚΣΔ (Κεντρικό Συμβούλιο Διοίκησης), ενώ τα ΕΣΧΑΔΑ εγκρίνονται με ΠΔ, όπως έγινε ως άνω φανερό. Στο πρώτο στάδιο καθορίζεται – μεταξύ άλλων και – ο χωρικός προσδιορισμός.
Κατόπιν της έγκρισης του ΕΣΧΑΔΑ (που αποτελεί προϋπόθεση για την έκδοση των λοιπών πράξεων πολεοδομικής ωρίμανσης), ακολουθεί η πολεοδομική μελέτη με ΚΥΑ του ΥΠΕΝ και του Υπ. Οικονομικών. Γίνεται διαγωνισμός για τη χωροθέτηση βάσει του Ν. 3986/2011, ενώ ειδική ρύθμιση προβλέπεται για τα Δημόσια Ακίνητα Μικτών Χρήσεων. Γίνεται να εκδίδεται και μία ΚΥΑ. Για δε τον αιγιαλό και την παραλία, εκδίδεται ΚΥΑ των Υπ. Ανάπτυξης και Υπ. Οικονομικών. Αυτό το σύστημα εν γένει συνιστά αντιστροφή του συστήματος των διοικητικών εγκρίσεων που είχε γίνει γνωστό με τον Ν. 1337/1983 και εξής.
Όλες οι οικοδομικές άδειες για μόνιμες κτηριακές εγκαταστάσεις εκδίδονται από τη ΔΑΟΚΑ του ΥΠΕΝ.
Με την έγκριση του ΕΣΧΑΔΑ μπορούν να τροποποιούνται προγενέστερες πολεοδομικές ρυθμίσεις, λ.χ. των ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ/ΖΟΕ ή άλλων σχεδίων χρήσεων γης, αλλά και να τροποποιούνται εγκεκριμένα ρυμοτομικά σχέδια, ΠΜ και για να καθορίζονται ειδικοί όροι χρήσεων και δόμησης για τα εντός σχεδίου ακίνητα, εφόσον είναι αναγκαίο για την αξιοποίησή τους[8]. Η θεσμοθέτηση με ΕΣΧΑΔΑ όλων των επιμέρους χρήσεων δεν είναι υποχρεωτική για τη Διοίκηση[9].
Ορισμένα δημόσια ακίνητα θεωρούνται πρόσφορα προς πολεοδόμηση και για την πραγματοποίηση έργων και προγραμμάτων αστικής ανάπτυξης (βλ. και ΠΔ 59/2018).
Β) Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ)
Οι «στρατηγικές επενδύσεις» του Ν. 4864/2021 είναι οι παραγωγικές εκείνες επενδύσεις που επιφέρουν «ποσοτικά και ποιοτικά αποτελέσματα σημαντικής εντάσεως στη συνολική εθνική οικονομία και προάγουν την έξοδο της χώρας από την οικονομική κρίση. Πραγματοποιούνται είτε από το Δημόσιο είτε από ιδιώτες είτε με ΣΔΙΤ είτε με συμβάσεις μικτής μορφής.
Με τις διατάξεις του αρχικού Ν. 3894/2010 δημιουργείται κατάλληλο νομοθετικό πλαίσιο για επενδυτική δραστηριότητα στρατηγικού μεγέθους με συνέπεια να ευνοείται η οικονομική ανάπτυξη, για την οποία προνοεί ειδικά η διάταξη του άρθρου 106 παρ. 1 του Συντάγματος. Το πλαίσιο αυτό δεν έρχεται σε αντίθεση προς τη συνταγματική επιταγή για την προστασία του περιβάλλοντος (24 παρ. 1) και τη χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας (24 παρ. 2), εφόσον υποχρεώνει τον υποψήφιο επενδυτή να αιτιολογήσει την επιλογή της τοποθεσίας εγκαταστάσεως της επενδύσεως σε σχέση με τη συμβατότητά της με τον υφιστάμενο χωροταξικό σχεδιασμό.
Κατά το στάδιο υπαγωγής μιας επενδυτικής προτάσεως στη διαδικασία στρατηγικών επενδύσεων γίνεται μια πρώτη εκτίμηση των χωροταξικών, πολεοδομικών και περιβαλλοντικών επιπτώσεων της δραστηριότητας και όχι αξιολόγησή τους, προκειμένου να εφαρμοστούν οι προβλεπόμενες διαδικασίες ταχείας αδειοδότησης επενδυτικών προτάσεων, που εμφανίζουν υψηλές πιθανότητες υλοποίησης, βάσει του υποβαλλομένου από τον επενδυτή επιχειρησιακού σχεδίου και της αναλύσεως των αμέσων και εμμέσων επιπτώσεων της επενδύσεως στην ελληνική οικονομία σε βραχυπρόθεσμο, μεσοπρόθεσμο και μακροπρόθεσμο ορίζοντα. Η εκτίμηση αυτή δεν είναι δεσμευτική για τα κατά νόμο αρμόδια διοικητικά όργανα, τα οποία θα εκφέρουν κρίση σε μεταγενέστερο στάδιο της διαδικασίας υλοποιήσεως της επενδύσεως κατά την έκδοση των απαραιτήτων αδειών, ούτε υποκαθιστά την κρίση των οργάνων αυτών ως προς τα ζητήματα αυτά.
Ο επενδυτής, ο οποίος έχει υπαχθεί στη διαδικασία στρατηγικών επενδύσεων, φέρει τον κίνδυνο τελικώς να μην υλοποιηθεί η επένδυσή του, αν κριθεί αρμοδίως σε επόμενο στάδιο, ότι τούτο δεν είναι δυνατόν για λόγους χωροταξικούς, περιβαλλοντικούς, πολεοδομικούς κλπ. Όπως προκύπτει από την παρ. 1 του άρθρου 6 Ν. 3894/2010 συνδ. με άρθρο 22 παρ. 1 Ν. 3894/2010, παραμένει απαραίτητη για την εκτέλεση των σχετικών έργων η έκδοση ρητής πράξης έγκρισης περιβαλλοντικών όρων.
Χαρακτηρίζεται και ως «οργανωμένος υποδοχέας παραγωγικών δραστηριοτήτων». Διαφέρει από το ΕΣΧΑΔΑ, ως προς το μέγεθος και τα ποιοτικά του χαρακτηριστικά.
Ο χαρακτηρισμός επένδυσης ως στρατηγικής ενεργοποιεί τον Ν. 4146/2013 (κεφ. Β), με κάποιες ευνοϊκές για τον επενδυτή διατάξεις, μεταξύ ων και η δυνατότητα κατάρτισης ΕΣΧΑΣΕ.
Τα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ) προβλέπονται στον Ν. 3894/2010 (και Ν. 4072/2012). Στα ιδιωτικά ακίνητα μπορούν να εκπονηθούν ΕΣΧΑΣΕ. Ομοιάζουν με τα ΕΣΧΑΔΑ σε θέματα πολεοδομικής ωρίμανσης, στον προσδιορισμό του χωρικού προορισμού. Εμφανίζουν χωροταξική δεσμευτικότητα. Διαφέρουν από τα ΤΠΣ/ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ[10] γιατί έχουν πάντοτε αναπτυξιακό στόχο[11].
Με τα ΕΣΧΑΣΕ ρυθμίζεται η σχέση στρατηγικών επενδύσεων επί συγκεκριμένων ιδιωτικών ακινήτων και στον χώρο υλοποίησης των επενδύσεων. Επιδιώκεται η ταχεία αδειοδότηση για ζωτικές επενδύσεις προς αντιμετώπιση της κρίσης κλπ.
Έχει γίνει δεκτό ότι δεν υπάγονται στα είδη χωροταξικού σχεδιασμού, που διαμορφώνονται με βάση την υποδιαίρεση του εθνικού χώρου ή που αφορούν σε συγκεκριμένη οικονομική δραστηριότητα, ούτε αποτελούν εργαλείο πολεοδομικού σχεδιασμού, αν και προσομοιάζουν σε αυτά, όταν έχουν τη μορφή πολεοδόμησης ορισμένου έργου, όμως, ακόμη και τότε, ο στόχος τους παραμένει αναπτυξιακός[12]. Επίσης, έχει προταθεί η εξήγηση των ΕΣΧΑΣΕ κατά πλάσμα δικαίου ως εξομοιούμενων με τα ΤΠΣ, μολονότι διαφοροποιούνται σοβαρά τα δύο εργαλεία (λ.χ. το ΕΣΧΑΣΕ αφορά ένα μικρό τμήμα της διοικητικής περιφέρειας ενός δήμου).
Κατά την υποβολή του εκάστοτε επενδυτικού σχεδίου, αιτιολογείται η επιλεγείσα θέση της εγκατάστασης και αναφέρονται τα επιμέρους πολεοδομικά, χωροταξικά κλπ. χαρακτηριστικά του ακινήτου, ενώ επιβάλλεται η ένταξη της επένδυσης σε υφιστάμενες πολεοδομικές/χωροταξικές ρυθμίσεις και η ΕΠΟ[13]. Η εκτίμηση αυτή, όμως, δεν είναι δεσμευτική για τη Διοίκηση που αποφαίνεται μεταγενεστέρως, με την έκδοση των αναγκαίων αδειών[14].
Εγκρίνονται με ΠΔ. Έχει εγκριθεί το ΕΣΧΑΣΕ «Ίτανος Γαία» στη θέση Κάβο Σίδερο στη Σητεία Κρήτης και το ΕΣΧΑΣΕ για τη στρατηγική επένδυση «Killada Hills» στην Κοιλάδα του Δήμου Ερμιονίδας της Περιφέρειας Πελοποννήσου κλπ.
Αναφορικά με το ΕΣΧΑΣΕ «Ίτανος Γαία», μπορεί να υποστηριχθεί ότι, αφού αφορά ένα μεγάλο φάσμα ειδικών χρήσεων/δραστηριοτήτων για μια μεγάλη έκταση χώρου, διαθέτει μία ιδιότυπη στρατηγική φυσιογνωμία και αποτελεί «κινητήριο μοχλό» από πλευράς Διοικήσεως που θα δώσει ώθηση στο αναπτυξιακό προφίλ της χώρας, ενώ ασφαλώς κρίθηκαν συμβατές οι ρυθμίσεις του με την ήπια ανάπτυξη του ΣΧΟΟΑΠ, αλλά βεβαίως μπορούν να τροποποιούν ΓΠΣ/ΤΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ/ΤΠΣ[15]. Κρίθηκε ότι το εν λόγω ΕΣΧΑΣΕ δεν παραβιάζει το περιφερειακό χωροταξικό πλαίσιο. Πάντως, τίθεται το νομικό πρόβλημα του πώς θα καθοριστεί η νομιμότητα της πράξης που εγκρίνει ένα έργο, που θα πρέπει μάλλον να συνδεθεί με τη συμφωνία με τις ρυθμίσεις του αμέσως ιεραρχικώς ισχύοντος νομικού εργαλείου, π.χ. ένα ΕΣΧΑΣΕ/μία ΑΕΠΟ με ένα ΤΠΣ κλπ. πρέπει, γενικώς να προασπίζεται η φέρουσα ικανότητα της εκάστοτε περιοχής, ως αξιακή και οντολογική ιστορικότητά της[16]
Το ακίνητο εντάσσεται στις στρατηγικές επενδύσεις που υλοποιούνται είτε με ΣΔΙΤ είτε με συμβάσεις μικτής μορφής. Πάλι ο ιδιώτης αιτείται. Εξετάζεται από τη ΔΕΣΕ αν πληρούνται τα κριτήρια (ποσοτικά και ποιοτικά), αλλά δεν γίνεται ακόμα διεξοδική ανάλυση των χωροταξικών/πολεοδομικών/περιβαλλοντικών επιπτώσεων της δραστηριότητας της επενδυτικής πρότασης. Η αξιολόγηση της Διυπουργικής Επιτροπής Στρατηγικών Επενδύσεων (ΔΕΣΕ) δεν δεσμεύει τη Διοίκηση ως προς τις επιμέρους πράξεις[17].
Αναφορικά με τα ΕΣΧΑΣΕ σε μικρά νησιά, το ΣτΕ επισημαίνει πως η Διοίκηση οφείλει να προχωρήσει τάχιστα στην έγκριση νέων χωροταξικών πλαισίων (περιφερειακών και ειδικών) που να ρυθμίζουν την άσκηση της τουριστικής δραστηριότητας στα ευπαθή οικοσυστήματα[18]. Στην προβληματική αυτή, εντάσσεται η άρρηκτη σύνδεση θαλάσσιου και παράκτιου χώρου[19] και η ιδιαίτερη προστασία των ευπαθών οικοσυστημάτων. Ειδική σημασία αποκτά η Τουριστική Φέρουσα Ικανότητα που προέρχεται από τη διεθνή βιβλιογραφία με βάση τον Δείκτη Τουριστικής Λειτουργίας (ΔΤΛ)[20]. Παραπέμπουμε και στην έννοια της φέρουσας ικανότητας στον Ν. 4964/2022.
Τέλος, της αναστολής χορήγησης οικοδομικών αδειών σε μερικά νησιά (π.χ. Μύκονο και Θήρα) εξαιρούνται οι εγκεκριμένοι οργανωμένοι τουριστικοί υποδοχείς (ΕΣΧΑΣΕ, ΕΠΣ)[21].
[1] ΣτΕ ΠΕ 29/2015, 250/2014, ΟλΣτΕ 528/2015 κλπ.
[2] Μ. Χαϊνταρλής, Τα νομικά χωρικά εργαλεία…2017, 43.
[3] Βλ. και ΣτΕ ΠΕ 309/2013, 363/2013, 250/2014, 263/2014, 152/2016, 160/2016, 70/2017, 93/2018.
[4] ΣτΕ ΠΕ 29/2015.
[5] ΣτΕ ΠΕ 29/2015.
[6] ΣτΕ ΠΕ 8/2015, 70/2017, 160/2016 κλπ.
[7] ΣτΕ 3874/2014.
[8] Βλ. και ΣτΕ ΠΕ 263/2014, 250/2014, 230/2020 κλπ.
[9] ΣτΕ ΠΕ 230/2020.
[10] Βλ. την απόφαση ΣτΕ 3920/2010 που ακύρωσε την ΕΠΟ έργου λόγω έλλειψης ολοκληρωμένων χωροταξικών σχεδίων, έλλειψης σχεδίου χρήσεων γης από το ΣΧΟΟΑΠ (που υιοθετούσε σύστημα ζώνωσης) και επειδή η κατασκευή σχεδιαζόταν σε περιοχή χαρακτηριζόμενη ως «περιοχή με φέρουσα ικανότητα φυσικού και πολιτιστικού κεφαλαίου».
[11] Βλ. ενδεικτικώς: ΣτΕ 2564/2022.
[12] ΣτΕ ΠΕ 36/2015, 29/2015, ΟλΣτΕ 528/2015 κλπ.
[13] ΣτΕ ΠΕ 36/2015.
[14] ΣτΕ ΠΕ 29/2015, ΣτΕ ΠΕ 53/2016 κλπ.
[15] Μ. Χαϊνταρλής, Τα νομικά χωρικά εργαλεία…ό.π., 91-92, ΣτΕ ΠΕ 29/2015, 87/2020, 196/2021 κλπ.
[16] ΣτΕ ΠΕ 432/2001, 398/1993, 586/1992, 2805/1997, 3638/2009, 1027/1999.
[17] Βλ. και ΣτΕ 528/2015, Β. Χρήστου, Σχόλιο, ΔτΑ 70/2016, 993-996.
[18] ΣτΕ ΠΕ 196/2021.
[19] ΣτΕ 519/2017, 1569/2005, 2489/2006, 2569/2004, 2319/2002, 2844/1993, 68/99.
[20] ΣτΕ ΠΕ 96/2021, 196/2021.
[21] ΥΑ ΥΠΕΝ/ΔΠΟΛΣ/76418/1603/06-08-2020 (ΑΔΑ: 6ΣΚΛ4653Π8-1Ψ9).
Categories: Νομοθεσία