Advertisements

Η Αμερική σε αποσύνθεση – Η περίπτωση της Δασικής Υπηρεσίας των ΗΠΑ

forest service

ΓΙΑΤΙ ΟΙ ΘΕΣΜΟΙ ΠΑΡΑΚΜΑΖΟΥΝ

Francis Fukuyama | Foreign Affairs Hellenic Edition

Η δημιουργία τής Αμερικανικής Δασικής Υπηρεσίας στο γύρισμα του 20ου αιώνα ήταν το κορυφαίο παράδειγμα της οικοδόμησης του αμερικανικού κράτους κατά την διάρκεια της Προοδευτικής Εποχής. Πριν από την ψήφιση του Νόμου Pendleton το 1883, οι δημόσιες υπηρεσίες στις Ηνωμένες Πολιτείες είχαν κατανεμηθεί από τα πολιτικά κόμματα με βάση την πατρωνία. Η Δασική Υπηρεσία, αντίθετα, ήταν το πρωτότυπο ενός νέου μοντέλου αξιοκρατικής γραφειοκρατίας. Θα ήταν στελεχωμένη με γεωπόνους και δασολόγους πανεπιστημιακής μόρφωσης που θα επιλέγοντο βάσει των ικανοτήτων και της τεχνικής εμπειρογνωμοσύνης τους, και ο καθοριστικός αγώνας της ήταν η επιτυχημένη προσπάθεια του αρχικού επικεφαλής της, του Gifford Pinchot*, να εξασφαλίσει γραφειοκρατική αυτονομία και να ξεφύγει την συνήθη παρέμβαση από το Κογκρέσο. Εκείνη την εποχή, η ιδέα ότι οι δασικοί επαγγελματίες, και όχι οι πολιτικοί, θα πρέπει να διαχειρίζονται την δημόσια γη και να χειρίζονται την στελέχωση του τμήματος ήταν επαναστατική, αλλά δικαιώθηκε από τις εντυπωσιακές επιδόσεις τής Υπηρεσίας. Αρκετές σημαντικές ακαδημαϊκές μελέτες έχουν μεταχειριστεί τις αρχικές δεκαετίες τής Υπηρεσίας ως μια κλασική περίπτωση επιτυχούς δημόσιας διοίκησης.

Σήμερα, ωστόσο, πολλοί θεωρούν την Δασική Υπηρεσία ως άκρως δυσλειτουργική γραφειοκρατία που εκτελεί μια ξεπερασμένη αποστολή με λάθος εργαλεία. Εξακολουθεί να στελεχώνεται από επαγγελματίες δασολόγους, πολλούς εξαιρετικά αφοσιωμένους στην αποστολή τού οργανισμού, αλλά έχει χάσει μεγάλο μέρος της αυτονομίας που είχε κερδίσει υπό τον Pinchot. Λειτουργεί κάτω από πολλαπλές και συχνά αντικρουόμενες εντολές από το Κογκρέσο και τα δικαστήρια, και κοστίζει στους φορολογούμενους ένα σημαντικό χρηματικό ποσό, ενώ πετυχαίνει αμφίβολους στόχους. Το εσωτερικό σύστημα λήψης αποφάσεων της υπηρεσίας είναι συχνά χαοτικό, και έχει χαθεί το υψηλό ηθικό και η συνοχή τού προσωπικού που ο Pinchot εργάστηκε τόσο σκληρά για να προωθήσει. Αυτές τις μέρες γράφονται βιβλία που υποστηρίζουν ότι η Δασική Υπηρεσία θα έπρεπε να καταργηθεί εντελώς. Εάν η δημιουργία τής Δασικής Υπηρεσίας αποτέλεσε παράδειγμα για την ανάπτυξη του σύγχρονου αμερικανικού κράτους, η παρακμή της αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα της φθοράς τού εν λόγω κράτους.

Η μεταρρύθμιση των δημοσίων υπηρεσιών στα τέλη τού 19ου αιώνα προήχθη από ακαδημαϊκούς και ακτιβιστές όπως ο Francis Lieber, ο Woodrow Wilson και ο Frank Goodnow, ο οποίος πίστευε στην ικανότητα των σύγχρονων φυσικών επιστημών να επιλύουν ανθρώπινα προβλήματα. Ο Wilson, όπως ο σύγχρονός του, Max Weber, έκανε διάκριση μεταξύ της πολιτικής και της διοίκησης. Η πολιτική, υποστήριζε, ήταν μια περιοχή τελικών μέσων, υποκείμενη σε δημοκρατική αμφισβήτηση, αλλά η διοίκηση ήταν το βασίλειο της εφαρμογής, το οποίο θα μπορούσε να μελετάται εμπειρικά και να υποβάλλεται σε επιστημονική ανάλυση.

Η πεποίθηση ότι η δημόσια διοίκηση θα μπορούσε να μετατραπεί σε μια επιστήμη φαίνεται τώρα αφελής και άστοχη. Αλλά τότε, ακόμη και στις ανεπτυγμένες χώρες, οι κυβερνήσεις διοικούντο σε μεγάλο βαθμό από πολιτικούς μεσάζοντες ή διεφθαρμένους τοπικούς άρχοντες, γι’ αυτό ήταν απόλυτα λογικό να ζητείται να γίνεται η επιλογή των δημοσίων υπαλλήλων με βάση την εκπαίδευση και τα προσόντα και όχι την ευνοιοκρατία. Το πρόβλημα με την επιστημονική διαχείριση είναι ότι ακόμη και οι πιο καταρτισμένοι επιστήμονες της εποχής κατά καιρούς παίρνουν τα πράγματα λάθος, και μερικές φορές σε μεγάλο βαθμό. Και δυστυχώς, αυτό είναι που συνέβη στην Δασική Υπηρεσία σε σχέση με αυτό που κατέληξε να γίνει μια από τα ζωτικής σημασίας αποστολές της, η καταπολέμηση των δασικών πυρκαγιών.

Ο Pinchot είχε δημιουργήσει μια υψηλής ποιότητας υπηρεσία αφιερωμένη σε έναν βασικό στόχο: Την διαχείριση της βιώσιμης εκμετάλλευσης των δασικών πόρων. Η Μεγάλη Πυρκαγιά τού Αϊντάχο το 1910, όμως, έκαψε περίπου τρία εκατομμύρια στρέμματα και σκότωσε τουλάχιστον 85 ανθρώπους, και η επακόλουθη πολιτική κατακραυγή οδήγησε την Δασική Υπηρεσία να εστιάσει περισσότερο όχι μόνο στην συγκομιδή ξυλείας αλλά και στην καταστολή των δασικών πυρκαγιών. Ωστόσο, οι αρχικοί υποστηρικτές τής επιστημονικής δασοκομίας δεν κατανοούν σωστά τον ρόλο των πυρκαγιών στην οικολογία των δασών. Οι δασικές πυρκαγιές είναι ένα φυσικό φαινόμενο και εξυπηρετούν έναν σημαντικό ρόλο στην διατήρηση της υγείας των δασών τής Δύσης. Τα δέντρα που δεν αντέχουν την σκιά, όπως τα πεύκα ponderosa, τα πεύκα lodgepole και οι γιγαντιαίες sequoias, απαιτούν περιοδικές πυρκαγιές για να καθαρίσουν οι περιοχές στις οποίες μπορούν να αναγεννηθούν, και αφότου οι πυρκαγιές έσβηναν, αυτά τα δέντρα υφίσταντο εισβολή από είδη όπως το έλατο Douglas. (Τα πεύκα lodgepole όντως απαιτούν φωτιές για να διαδώσουν τους σπόρους τους). Με την πάροδο των ετών, πολλά αμερικανικά δάση ανέπτυξαν υψηλή πυκνότητα δέντρων και τεράστια συσσώρευση ξηρής υποβλάστησης, έτσι ώστε όταν συνέβαιναν πυρκαγιές ήταν πολύ μεγαλύτερες και πιο καταστροφικές.

Μετά από καταστροφές όπως οι τεράστιες πυρκαγιές στο Yellowstone το 1988, οι οποίες έληξαν αφότου κατέκαψαν περίπου 800.000 εκτάρια του πάρκου και χρειάστηκαν αρκετούς μήνες για να τεθούν υπό έλεγχο, το κοινό άρχισε να δίνει προσοχή. Οι οικολόγοι άρχισαν να επικρίνουν δριμύτατα τον ίδιο τον στόχο τής πρόληψης των πυρκαγιών, και στα μέσα τής δεκαετίας τού 1990, η Δασική Υπηρεσία άλλαξε πορεία και επίσημα υιοθέτησε μια προσέγγιση «ας καούν». Αλλά τα χρόνια των άστοχων πολιτικών δεν θα μπορούσαν απλώς να διαγραφούν, δεδομένου ότι τόσα πολλά δάση είχαν γίνει γιγαντιαία σπιρτόκουτα.

Επιπλέον, ως αποτέλεσμα της αύξησης του πληθυσμού στην αμερικανική Δύση τις τελευταίες δεκαετίες τού 20ου αιώνα, πολλοί περισσότεροι άνθρωποι άρχισαν να ζουν σε περιοχές ευάλωτες σε πυρκαγιές. Όπως και οι άνθρωποι που επιλέγουν να ζουν σε πλημμυρικές περιοχές ή σε νησιά-φράγματα, έτσι και αυτά τα άτομα εξέθεταν τον εαυτό τους σε υπέρμετρους κινδύνους που μετριάζοντο από αυτό που ουσιαστικά ήταν κυβερνητικά επιδοτούμενη ασφάλιση. Μέσω των εκλεγμένων αντιπροσώπων τους, πίεσαν σκληρά για να βεβαιωθούν ότι, στην Δασική Υπηρεσία και σε άλλες ομοσπονδιακές Υπηρεσίες που είναι αρμόδιες για την διαχείριση των δασών, δόθηκαν οι πόροι για να συνεχίσουν την καταπολέμηση των πυρκαγιών που θα μπορούσαν να απειλήσουν την περιουσία τους. Υπό αυτές τις συνθήκες, η ορθολογική ανάλυση κόστους-οφέλους αποδείχθηκε δύσκολη, και αντί να προσπαθήσει να δικαιολογήσει την απόφασή της να μην αναλαμβάνει δράση, η κυβέρνηση εύκολα κατέληγε να δαπανά 1.000.000 δολάρια για να προστατεύσει ένα σπίτι αξίας 100.000 δολαρίων.

Ενώ όλα αυτά συνέβαιναν, η αρχική αποστολή τής Δασικής Υπηρεσίας διαβρωνόταν. Η συγκομιδή ξυλείας από εθνικούς δρυμούς, για παράδειγμα, βούτηξε, από περίπου 11 δισεκατομμύρια σε περίπου τρία δισεκατομμύρια πόδια ανά έτος και μόνο την δεκαετία τού 1990. Αυτό οφειλόταν εν μέρει στις αλλαγές των οικονομικών τής βιομηχανίας ξυλείας, αλλά οφειλόταν επίσης στην μεταβολή των εθνικών αξιών. Με την αύξηση της περιβαλλοντικής συνείδησης, τα φυσικά δάση εκλαμβάνοντο ολοένα και περισσότερο ως καταφύγια που πρέπει να προστατευθούν για το δικό τους καλό, όχι ως οικονομικοί πόροι που πρέπει να αξιοποιηθούν. Και ακόμη και από την άποψη της οικονομικής εκμετάλλευσης, η Δασική Υπηρεσία δεν είχε κάνει καλή δουλειά. Η ξυλείας που διατίθετο στην αγορά τιμολογείτο πολύ χαμηλότερα από το κόστος των εργασιών˙ Η τιμολόγηση της ξυλείας τού οργανισμού ήταν αναποτελεσματική˙ Και όπως με όλες τις κυβερνητικές υπηρεσίες, η Δασική Υπηρεσία είχε κίνητρο να αυξήσει τις δαπάνες της, αντί να τις περιορίσει.

Με λίγα λόγια, οι επιδόσεις τής Δασικής Υπηρεσίας επιδεινώθηκαν επειδή έχασε την αυτονομία που είχε αποκτήσει υπό τον Pinchot. Το πρόβλημα ξεκίνησε με την υποκατάσταση μιας ενιαίας αποστολής με πολλαπλές άλλες και ενδεχομένως αντικρουόμενες. Στις μεσαίες δεκαετίες τού 20ου αιώνα, η πυρόσβεση άρχισε να εκτοπίζει την εκμετάλλευση της ξυλείας, αλλά στην συνέχεια η ίδια η πυρόσβεση έγινε αμφιλεγόμενη και εκτοπίστηκε από την διατήρηση [των δασών]. Ωστόσο, καμιά από τις παλιές αποστολές δεν απορρίφθηκε και κάθε μια προσήλκυε ομάδες συμφερόντων που υποστήριζαν διάφορες πτυχές τής Υπηρεσίας: Οι καταναλωτές τής ξυλείας, οι ιδιοκτήτες ακινήτων, οι κατασκευαστές ακίνητων, οι περιβαλλοντολόγοι, οι φιλόδοξοι πυροσβέστες και ούτω καθεξής. Το Κογκρέσο, εν τω μεταξύ, το οποίο είχε αποκλειστεί από την μικροδιαχείριση των πωλήσεων γης υπό τον Pinchot, επανατοποθετήθηκε με την έκδοση διαφόρων νομοθετικών εντολών, αναγκάζοντας την Δασική Υπηρεσία να ακολουθήσει πολλούς διαφορετικούς στόχους, μερικοί από αυτούς σε αντίθεση ο ένας με τον άλλο.

Έτσι, η μικρή, συνεκτική υπηρεσία που δημιουργήθηκε από τον Pinchot και επαινέθηκε από τους μελετητές, εξελίχθηκε σιγά-σιγά σε μια μεγάλη, «βαλκανοποιημένη» Υπηρεσία. Έγινε αντικείμενο πολλών από τις ασθένειες που επηρεάζουν τις κυβερνητικές Υπηρεσίες γενικότερα: Οι υπάλληλοί της κατέληξαν να ενδιαφέρονται περισσότερο για την προστασία των προϋπολογισμών και τις θέσεις εργασίας τους αντί για την αποτελεσματική εκτέλεση της αποστολής τους. Και επέμεναν στις παλιές εντολές τους ακόμη και όταν γύρω τους άλλαζαν τόσο η επιστήμη όσο και η κοινωνία.

Η ιστορία τής Δασικής Υπηρεσίας των ΗΠΑ δεν είναι μια μεμονωμένη περίπτωση, αλλά εκπρόσωπος μιας ευρύτερης τάσης τής πολιτικής αποσύνθεσης. Ειδικοί για την δημόσια διοίκηση έχουν τεκμηριώσει μια σταθερή επιδείνωση της συνολικής ποιότητας της αμερικανικής κυβέρνησης για περισσότερο από μια γενιά. Με πολλούς τρόπους, η γραφειοκρατία των ΗΠΑ έχει απομακρυνθεί από το Βεμπεριανό ιδανικό μιας δυναμικής και αποτελεσματικής οργάνωσης στελεχωμένης από άτομα που επιλέγονται για την ικανότητά τους και τις τεχνικές τους γνώσεις. Το σύστημα στο σύνολό του είναι λιγότερο αξιοκρατικό: Αντί να προέρχεται από κορυφαίες σχολές, το 45% των πρόσφατων νέων προσλήψεων στις ομοσπονδιακές Υπηρεσίες είναι βετεράνοι, όπως επιτάσσει το Κογκρέσο. Και μια σειρά από έρευνες για το ομοσπονδιακό εργατικό δυναμικό ζωγραφίζει μιαν απογοητευτική εικόνα. Σύμφωνα με τον μελετητή Paul Light, «Οι ομοσπονδιακοί εργαζόμενοι φαίνεται να παρακινούνται περισσότερο από τον μισθό παρά από την αποστολή, παγιδευμένοι σε σταδιοδρομίες που δεν μπορούν να ανταγωνιστούν με τις επιχειρήσεις και τους μη κερδοσκοπικούς οργανισμούς, προβληματισμένοι από την έλλειψη πόρων για να κάνουν την δουλειά τους, δυσαρεστημένοι με τις ανταμοιβές για την ολοκλήρωση μιας καλής δουλειάς και με την έλλειψη συνεπειών για μια δουλειά που δεν έγινε καλά, και δεν θέλουν να εμπιστεύονται τις δικές τους οργανώσεις».

ΓΙΑΤΙ ΟΙ ΘΕΣΜΟΙ ΠΑΡΑΚΜΑΖΟΥΝ

Στο κλασικό έργο Political Order in Changing Societies (Πολιτική Τάξη σε Μεταβαλλόμενες Κοινωνίες), ο πολιτικός επιστήμονας Samuel Huntington χρησιμοποίησε τον όρο «πολιτική αποσύνθεση» για να εξηγήσει την πολιτική αστάθεια σε πολλές νέες ανεξάρτητες χώρες μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο. Ο Huntington υποστηρίζει ότι ο κοινωνικοοικονομικός εκσυγχρονισμός προκάλεσε προβλήματα στις παραδοσιακές πολιτικές τάξεις, οδηγώντας στην κινητοποίηση των νέων κοινωνικών ομάδων, των οποίων η συμμετοχή δεν θα μπορούσε να καλυφθεί από τους υπάρχοντες πολιτικούς θεσμούς. Η πολιτική φθορά προκλήθηκε από την αδυναμία των θεσμών να προσαρμοστούν στις μεταβαλλόμενες συνθήκες. Η φθορά ήταν έτσι με πολλούς τρόπους μια προϋπόθεση πολιτικής ανάπτυξης: Το παλιό έπρεπε να διαλυθεί ώστε να ανοίξει ο δρόμος για το νέο. Αλλά οι μεταβάσεις μπορούσε να είναι εξαιρετικά χαοτικές και βίαιες, και δεν υπήρχε καμία εγγύηση ότι οι παλιοί πολιτικοί θεσμοί θα προσαρμόζοντο στις νέες συνθήκες συνεχώς και ειρηνικά. Διαβάστε την συνέχεια ΕΔΩ…


Gifford Pinchot (1865 – 1946) Αμερικανός δασολόγος και πολιτικός. Υπηρέτησε ως ο πρώτος αρχηγός της Δασικής Υπηρεσίας των ΗΠΑ από το 1905 μέχρι το 1910.

Πηγή: http://foreignaffairs.gr

Το αρχικό κείμενο ΕΔΩ…

Advertisements
Μοιραστείτε το!
Share on Facebook
Facebook
Share on Google+
Google+
Tweet about this on Twitter
Twitter
Share on LinkedIn
Linkedin


ΚατηγορίεςΔιάφορα

Απάντηση

Αρέσει σε %d bloggers: