Περί της συνταγματικότητας του άρθρου 21ΙΙα του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τις ΑΠΕ
Γιώργος Χ. Σμπώκος, ΔΝ Δημοσίου Δικαίου,
συνεργάτης ΠΜΣ Χημείας Πανεπιστημίου Κρήτης
“Ringed Sun” – Milton Avery
Το άρθρο 102 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος προβλέπει ότι η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης και το Κράτος δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Το άρθρο 21ΙΙα της υα 49828/03.12.2008 (Β΄ 2464/03.12.2008) απαγορεύει στις Περιφέρειες να εισάγουν περιοριστικές ρυθμίσεις για την ανάπτυξη έργων Ανανεώσιμων Πηγών Ενέργειας (ΑΠΕ). Ερωτάται, αν η ως άνω απαγόρευση συνιστά προσβολή της αρχής της αποκέντρωσης, όπως αυτή εκφράζεται στο άρθρο 102 του Συντάγματος.
.
Αντί προλόγου
Σύμφωνα με τον Ανεξάρτητο Διαχειριστή Μεταφοράς Ηλεκτρικής Ενέργειας (ΑΔΜΗΕ) ΑΕ τον μήνα Ιούνιο του 2014 η ζήτηση ενέργειας κάθε είδους ενεργειακών εγκαταστάσεων στη χώρα μας ανερχόταν περίπου στις 3.400 GWh. Η παραγωγή υπερσκέλισε την κατανάλωση ενέργειας. Ανήλθε σε περίπου 4.000 GWh (3.500 GWh από συμβατικές μονάδες και 600 GWh από ΑΠΕ). H ζήτηση για τον μήνα Ιούλιο του έτους 2015 ήταν πτωτική σε σχέση με την αντίστοιχη περίοδο του έτους 2014 (http://www.admie.gr/deltia-agoras/miniaia-deltia-energeias/ σελ. 4 και 11 pdf).
Νομικό πλαίσιο
Από τον συνδυασμό των άρθρων 24 παρ. 1 και 2, 79 παρ. 8 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος συνάγεται ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός, ο οποίος αποτελεί τη χωρική έκφραση των προγραμμάτων οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης, ανήκει στην αρμοδιότητα του κράτους. Επίσης συνάγεται ότι με τον χωροταξικό σχεδιασμό πρέπει να εναρμονίζονται όλοι οι κατώτερου επιπέδου σχεδιασμοί, στους οποίους περιλαμβάνεται ο περιφερειακός και ο πολεοδομικός σχεδιασμός (ΣτΕ Ολ 3220/2010, ΣτΕ 3752-5/2009, 3641-7/2009, 3628/2009, ΠΕ 601-2/2002).
Παράλληλα, το άρθρο 102 του Συντάγματος, ανταποκρινόμενο στην αδυναμία της κρατικής διοίκησης να γνωρίζει τις ιδιαιτερότητες των τοπικών υποθέσεων, προστατεύει τη νομική και πολιτική αυτοτέλεια της αυτοδιοίκησης έναντι της κεντρικής κρατικής εξουσίας.
Το ειδικό πλαίσιο των ΑΠΕ
Το άρθρο 101 ΙΙΙ εδάφ. 2 του Συντάγματος προβλέπει ότι τα κεντρικά όργανα του Κράτους έχουν αρμοδιότητα της γενικής κατεύθυνσης, του συντονισμού και του ελέγχου νομιμότητας των πράξεων των περιφερειακών οργάνων. Τα πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού σε επίπεδο Υπουργού δεν είναι κανονιστικές πράξεις για τη ρύθμιση τοπικών υποθέσεων κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος. Το Ειδικό Πλαίσιο χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας (Β΄ 2464/3.12.2008) καταγράφει τις γενικές κατευθύνσεις για τον υποκείμενο χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό.
Στο Κεφάλαιο Ε΄ – Γενικές κατευθύνσεις για τον υποκείμενο χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό και συγκεκριμένα, στο άρθρο 21ΙΙα της υπ΄ αριθ. 49828/03.12.2008 απόφασης του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ (Έγκριση ειδικού πλαισίου χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και της στρατηγικής μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων αυτού, Β΄ 2464/03.12.2008), αναφέρεται:
«1. Σύμφωνα με το άρθρο 8 παρ. 2 του ν. 2742/1999, τα Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης, πρέπει να εναρμονίζονται με τις κατευθύνσεις των Ειδικών Πλαισίων, ενώ παράλληλα οφείλουν να εξειδικεύουν και να συμπληρώνουν τις επιλογές και ρυθμίσεις τους. Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 9 του ν. 2742/1999, αντίστοιχη υποχρέωση εναρμόνισης καθιερώνεται και για τα υποκείμενα πολεοδομικά σχέδια και σχέδια χρήσεων γης, όπως είναι ιδίως τα Ρυθμιστικά Σχέδια, τα Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια και τα Σχέδια Χωρικής και Οικιστικής Οργάνωσης Ανοικτών Πόλεων και οι Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου. 2. Κατά την ανωτέρω διαδικασία εναρμόνισης, πρέπει να λαμβάνονται ειδικότερα υπόψη τα ακόλουθα: α) Τα ΓΠΣ και τα ΣΧΟΟΑΠ δεν μπορούν να εισάγουν περιοριστικές ρυθμίσεις για την ανάπτυξη έργων ΑΠΕ πέραν όσων ήδη προβλέπονται με τις διατάξεις του παρόντος Ειδικού Πλαισίου. Παρέκκλιση από την παραπάνω διάταξη είναι δυνατή μετά από σύμφωνη γνώμη του Γενικού Γραμματέα ΥΠΕΧΩΔΕ μετά από τεκμηριωμένη πρόταση της οικείας περιφέρειας και εισήγηση της Διεύθυνσης Χωροταξίας».
Το ειδικό χωροταξικό, καίτοι κατά νόμον οφείλει ν΄ αφορά σε γενικές κατευθύνσεις, σχεδιασμό δηλαδή με ποιοτικά χαρακτηριστικά, εισάγει μια ρύθμιση με αμιγώς ποσοτικά χαρακτηριστικά.
Το περιφερειακό πλαίσιο
Ο κοινός νομοθέτης παραχωρεί την κανονιστική ρύθμιση θεμάτων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού με τοπικό ενδιαφέρον σε όργανα των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Κατά τη ΣτΕ Ολ 3661/2005 κανονιστικές πράξεις είναι λ.χ. οι όροι δόμησης και χρήσεων. Η πολυμορφία των κατά χώρο προβλημάτων δεν επιτρέπει ομοιόμορφες ρυθμίσεις και επιλογές για όλη την Επικράτεια ή για το σύνολο των θεμάτων της εκτελεστικής λειτουργίας (πρβλ. Δ. Τσάτσο, Συνταγματικό Δίκαιο, Τόμος Β΄, Οργάνωση και λειτουργία της Πολιτείας, σελ. 398).
Έτσι, για παράδειγμα το Κράτος δεν μπορεί οριζόντια να καθορίσει τη συμμετοχή των διαφόρων πηγών ενέργειας στη νησιωτική χώρα. Αρκεί να ορίσει τη σχέση μεταξύ των διαφορετικών πηγών (συμβατικών και ΑΠΕ). Ούτε μπορεί επίσης να εξομοιώσει τις ρυθμίσεις για παράδειγμα αδειοδότησης μονάδων ηλεκτροπαραγωγής με εκείνη που αναφέρεται σε μονάδες διαχείρισης αποβλήτων. Οφείλει να θεσπίσει διαφορετικά διαχειριστικά πλαίσια.
Η τοπική αυτοδιοίκηση φέρει τη διοικητική αρμοδιότητα και την αντίστοιχη πολιτική ευθύνη για τη ρύθμιση των «τοπικών υποθέσεων».
Δεν παραβλέπεται, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας αυτής, η υποχρέωση εναρμόνισης του Περιφερειακού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού με τις κατευθύνσεις του Ειδικού Πλαισίου. Σύμφωνα με το άρθρο 8 παρ. 2 του ν. 2742/1999, το περιφερειακό σχέδιο πρέπει να εξειδικεύει και να συμπληρώνει τις επιλογές του ειδικού σχεδίου. Το άρθρο 8 παρ. 2 του ν. 2742/1999 καταργήθηκε με το άρθρο 13α παρ. 1α του ν. 4269/2014 (Α΄ 142/28.6.2014) με την επιφύλαξη των ειδικότερων διατάξεων του ν. 4269/2014. Το άρθρο 13α παρ. 2α του ν. 4269/2014 αναφέρει ότι η εναρμόνιση, υπό το φώς του περιφερειακού χωροταξικού, αφορά στις κατευθύνσεις του ειδικού χωροταξικού.
Αξίζει να σημειωθεί ότι τα κενά ρύθμισης και μέχρι την έκδοση σχετικού πδ/τος καλύπτονται από προϋφιστάμενες διατάξεις.
Η σχέση μεταξύ των πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού
Η τοπική αυτοδιοίκηση υπακούει στην αρχή της επικουρικότητας. Η αρχή αυτή προβλέπει βαθμίδες διοικητικής αρμοδιότητας κάθε φορά που προηγούμενες, δηλαδή ανώτερες βαθμίδες δεν μπορούν να αντιμετωπίσουν με επάρκεια τις ανάγκες των τοπικών κοινωνιών. Είναι κεντρικής σημασίας το γεγονός ότι συνταγματικά προστατεύονται και επιδιώκονται κοινωνικές ανάγκες. Στον τομέα της ενέργειας κατ΄ επέκταση, είναι σημαντικό να αντιλαμβανόμαστε την παραγωγή ενέργειας ως κοινωνικό αγαθό. Τον δε σχεδιασμό της χωροθέτησης και παραγωγής της ως κοινωνικής αποστολής τόσο του κεντρικού κράτους όσο και της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Ειδικότερα τώρα, μέσα χωροταξικού σχεδιασμού είναι το γενικό, τα ειδικά και τα περιφερειακά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης. Με τις διατάξεις του ν. 2742/1999, του οποίου πολλά άρθρα καταργήθηκαν μεν από τον ν. 4269/2014, συνεχίζουν εν τούτοις να ισχύουν μέχρι ολοκληρώσεως του νέου πλαισίου, καθιερώθηκε σύστημα ιεράρχησης μεταξύ των διαφόρων επιπέδων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού.
Το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού αποτελεί σύνολο κειμένων ή/και διαγραμμάτων, στο οποίο καταγράφονται και αξιολογούνται οι παράγοντες που επηρεάζουν τη μακροπρόθεσμη χωρική ανάπτυξη και διάθρωση του εθνικού χώρου, αποτιμώνται οι χωρικές επιπτώσεις των διεθνών, ευρωπαϊκών και εθνικών πολιτικών, προσδιορίζονται, με προοπτική 15 ετών, οι βασικές προτεραιότητες και οι στρατηγικές κατευθύνσεις για τη χωρική ανάπτυξη και την αειφόρο οργάνωση του εθνικού χώρου (καταργηθέν άρθρο 6 του ν. 2742/1999).
Τα Ειδικά χωροταξικά πλαίσια εξειδικεύουν και συμπληρώνουν τις κατευθύνσεις του γενικού πλαισίου, συγκροτούν με αυτό ένα συνεκτικό σύνολο γενικών κατευθύνσεων χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης σε εθνικό επίπεδο και περιλαμβάνουν επιλογές στρατηγικού χαρακτήρα συναρτώμενες με μακροπρόθεσμες εκτιμήσεις, εντασσόμενες στα προγράμματα οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης, που εγκρίνονται από την Ολομέλεια της Βουλής κατ΄ άρθ. 79 παρ. 8 του Συντάγματος και γενικές κατευθύνσεις και ειδικότερες ρυθμίσεις, για τη θέσπιση των οποίων παρέχεται νομοθετική εξουσιοδότηση με τις διατάξεις του (καταργηθέν άρθρο 7 του ν. 2742/1999).
Τα Περιφερειακά Πλαίσια εγκρίνονται με απόφαση του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ, καταρτίζονται για κάθε περιφέρεια της Χώρας και περιλαμβάνουν μεταξύ άλλων, «τις κατευθύνσεις και τα προγραμματικά πλαίσια για τη χωροθέτηση των βασικών παραγωγικών δραστηριοτήτων του πρωτογενούς, δευτερογενούς και τριτογενούς τομέα και ιδίως τις περιοχές, υπό μορφή εναλλακτικών δυνατοτήτων (καταργηθέν άρθρο 8 του ν. 2742/1999).
Η ΣτΕ 387/2014 [Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια] αναφέρει ότι: τα υποκείμενα χωροταξικά σχέδια πρέπει να εκπονούνται εντός του πλαισίου του υπερκείμενου σχεδιασμού «και να είναι σύμφωνα με τις κατευθύνσεις και προτάσεις του, ώστε να διασφαλίζεται η τήρηση των γενικών επιλογών του και να επιτυγχάνεται συνεκτική διαχείριση του χώρου». Και συνεχίζει ότι: «για την εκπλήρωση των στόχων αυτών, κατά την κατάρτιση των χωροταξικών πλαισίων και λοιπών σχεδίων πρέπει να λαμβάνονται ιδίως υπ΄ όψη οι ακόλουθες αρχές: α) Η εξασφάλιση ισάξιων όρων διαβίωσης και ευκαιριών παραγωγικής απασχόλησης των πολιτών σε όλες τις περιφέρειες της χώρας … β) Η αναβάθμιση της ποιότητας ζωής των πολιτών και η βελτίωση των υποδομών … γ) Η διατήρηση, ενίσχυση και ανάδειξη της οικιστικής και παραγωγικής πολυμορφίας καθώς και της φυσικής ποικιλότητας στις αστικές και περιαστικές περιοχές, αλλά και στην ύπαιθρο και ιδιαίτερα στις παράκτιες, νησιωτικές και ορεινές περιοχές καθώς και στις περιοχές που παρουσιάζουν αυξημένη βιομηχανική και τουριστική ανάπτυξη. δ) Η εξασφάλιση της ισόρροπης σχέσης μεταξύ του αστικού, περιαστικού και αγροτικού χώρου … ε) Η κοινωνική, οικονομική, περιβαλλοντική και πολιτισμική αναζωογόνηση των μητροπολιτικών κέντρων, των πόλεων και των ευρύτερων περιαστικών περιοχών τους … στ) Η ολοκληρωμένη ανάπτυξη, ανάδειξη και προστασία των νησιών, των ορεινών και των παραμεθόριων περιοχών της χώρας και ιδιαίτερα η ενίσχυση του δημογραφικού και πληθυσμιακού τους ισοζυγίου, η διατήρηση και ενθάρρυνση των παραδοσιακών παραγωγικών κλάδων τους και της παραγωγικής πολυμορφίας τους … καθώς και η προστασία των φυσικών και πολιτιστικών τους πόρων. ζ) Η συστηματική προστασία, αποκατάσταση, διατήρηση και ανάδειξη των περιοχών, οικισμών, τοπίων που διαθέτουν στοιχεία φυσικής, πολιτιστικής και αρχιτεκτονικής κληρονομιάς. η) Η συντήρηση, αποκατάσταση και ολοκληρωμένη διαχείριση των δασών των αναδασωτέων περιοχών και των αγροτικών εκτάσεων. θ) Η ορθολογική αξιοποίηση και η ολοκληρωμένη διαχείριση των υδάτινων πόρων. ι) Ο συντονισμός των δημόσιων προγραμμάτων και έργων που έχουν χωροταξικές επιπτώσεις …» (άρθρο 2 παρ. 2)».
Αξίζει να σημειωθεί ότι η μέχρι σήμερα σχετική νομολογία του ΣτΕ αφορά σε παραβάσεις διοικητικής αδειοδότησης ενεργειακών μονάδων που υπερέβαλλαν του επιτρεπτού ορίου.
Αν και το Ειδικό χωροταξικό στόχο έχει, σύμφωνα με το άρθρο 1α, τη διαμόρφωση πολιτικών χωροθέτησης έργων ηλεκτροπαραγωγής από ΑΠΕ, τις κατευθυντήριες δηλαδή βάσει των οποίων οι Περιφέρειες καλούνται να χωροθετήσουν και να εγκρίνουν μονάδες παραγωγής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, εντούτοις εισάγει μια απαγόρευση η οποία κατά παράβαση του άρθρου 102 του Συντάγματος εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση των Περιφερειών.
Στάθμιση μεταξύ αποκέντρωσης και δημοσίου συμφέροντος
Το ισχύον Ειδικό χωροταξικό για τις ΑΠΕ θέτει ένα Συνταγματικό, πολιτικό και οικονομικό δίλημμα.
Συνταγματικά σταθμίζει τη δεδομένη ιεράρχηση του σχεδιασμού (102 του Συντάγματος) με την οικονομική ανάπτυξη των ΑΠΕ προς όφελος του γενικού συμφέροντος (106 του Συντάγματος). Πολιτικά σταθμίζει την αποκέντρωση με την ενεργειακή επάρκεια. Οικονομικά σταθμίζει την ανάπτυξη των ΑΠΕ με τη διατήρηση των οικοσυστημάτων.
Τα διλήμματα έχουν μιαν ιδιαίτερη ικανότητα διείσδυσης στη συλλογική συνείδηση. Δημιουργούν μια τεχνητή πόλωση μεταξύ δύο επιλογών, πολλές φορές αποσιωπώντας μια τρίτη εναλλακτική. Σε Συνταγματικό επίπεδο το δίλημμα οφείλει να σταθμιστεί. Λόγοι δημοσίου συμφέροντος δεν δύνανται ν΄ αποτελούν αιτία ανατροπής της διοικητικής δομής ενός κράτους.
Σε πολιτικό επίπεδο το δίλημμα οφείλει να σταθμιστεί. Η ανάγκη αποκέντρωσης της διοίκησης εκ των πραγμάτων δεν μπορεί να θυσιαστεί χάριν της ενεργειακής επάρκειας. Στην πραγματικότητα οι δύο επιδιώξεις ουδόλως έρχονται σε σύγκρουση. Το αντίθετο συμβαίνει. Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων είναι η προϋπόθεση εξασφάλισης της ενεργειακής επάρκειας.
Σε οικονομικό επίπεδο το δίλημμα επίσης οφείλει να σταθμιστεί. Η ανάπτυξη των ΑΠΕ δεν οδηγεί υποχρεωτικά σε περιβαλλοντική υποβάθμιση. Εκτός της θεωρητικής συμβίωσης οικονομίας και οικολογίας κατά την αρχή της αειφορίας, τεχνικά μπορούν ν΄ αναπτυχθούν με ήπιο τρόπο μονάδες ΑΠΕ εφ΄ όσον υπάρχει ένα πλαίσιο ορθολογικού σχεδιασμού. Εύλογα γεννάται το ερώτημα γιατί τίθεται το δίλημμα, αφού είναι αμφίβολο.
Διότι, σε Συνταγματικό επίπεδο, ένα συγκεντρωτικό διοικητικό σύστημα ευνοεί τον ταχύτερο και αποτελεσματικότερο τρόπο επιβολής της κεντρικής εξουσίας. Διότι, σε πολιτικό επίπεδο το Κράτος υπηρετεί ένα σύστημα εκχώρησης κρατικής περιουσίας σε ιδιώτες. Διότι, σε οικονομικό επίπεδο το Κράτος προωθεί τις βιομηχανικές ΒΑΠΕ, καίτοι αυτές δεν υπηρετούν το γενικό καλό, αλλά την κερδοφορία των ιδιωτών διαχειριστών των συστημάτων ενέργειας.
Η τρίτη επιλογή που αποσιωπάται ως εναλλακτική είναι ο σχεδιασμός στο πλαίσιο του Συντάγματος. Δηλαδή, η ταυτόχρονη τήρηση της διοικητικής ιεραρχίας και η χωροθέτηση ενεργειακών έργων με βάση τις ανάγκες των τοπικών κοινωνιών και η παραγωγή με βάση τις ενεργειακές ανάγκες.
Η επιλογή αποσιωπάται, διότι άμεσα οδηγεί σε χαμηλότερη παραγωγή λόγω χαμηλής τοπικής ζήτησης. Και στο σημείο αυτό ξεκινά η σύγκρουση συμφερόντων. Η ιεράρχηση των αρμοδιοτήτων που επιβάλλει το αποκεντρωτικό σύστημα διοικητικής οργάνωσης παρακάμπτεται με την επίκληση σοβαρών λόγων δημοσίου συμφέροντος.
Και για να κατανοήσουμε καλύτερα τι σημαίνει αποκεντρωτικό σύστημα διοικητικής οργάνωσης, πρέπει πρώτα να αντιληφθούμε τι σημαίνει συγκεντρωτικό σύστημα διοικητικής οργάνωσης. Συγκεντρωτικό είναι το σύστημα διοικητικής οργάνωσης, στο οποίο τα όργανα του κράτους έχουν αρμοδιότητα για κάθε θέμα διοικητικής ενέργειας σε όλη την εδαφική περιοχή, στην οποία εκτείνεται η δραστηριότητά τους, ακόμη δηλαδή και γι΄ αυτά, που αφορούν τις διοικητικές περιφέρειες (Δ. Τσάτσος, «Συνταγματικό Δίκαιο», τόμ. Β΄, Οργάνωση και λειτουργία της Πολιτείας, β΄ έκδοση, σ. 387).
Το αποκεντρωτικό σύστημα διοικητικής οργάνωσης
Το Ελληνικό Σύνταγμα έχει επιλέξει τον τρόπο διοικητικής οργάνωσης του Κράτους. Το άρθρο 101 του Συντάγματος προβλέπει ότι η διοίκηση οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα. Το άρθρο 102 παρ. 1 του Ελληνικού Συντάγματος προβλέπει ότι οι ΟΤΑ είναι υπεύθυνοι για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων· μάλιστα σε περίπτωση σύγκρουσης αρμοδιοτήτων μεταξύ ΟΤΑ και κεντρικής διοίκησης, συντρέχει υπέρ των πρώτων τεκμήριο αρμοδιότητας. Ο δε ν. 3852/2010 (Καλλικράτης) αναγνωρίζει με τις διατάξεις του άρθρου 186 επ. ενεργό ρόλο των Περιφερειών στον περιφερειακό αναπτυξιακό σχεδιασμό μέσω της εξειδίκευσης των στόχων και των κατευθύνσεων της αναπτυξιακής (εθνικής) πολιτικής (άρθρο 186ΙΙΑ2), αλλά και της σύνταξης προτάσεων για τη διαμόρφωση της περιφερειακής αναπτυξιακής πολιτικής (άρθρο 186ΙΙΑ3).
Και σε Ευρωπαϊκό επίπεδο, η ανάπτυξη περιφερειακών πολιτικών γνωρίζει ιδιαίτερη αναγνώριση τα τελευταία χρόνια. Η αποκέντρωση της πολιτικής εξουσίας μέσω της αυτοδιοίκησης των Περιφερειών συνιστά αναφαίρετο στοιχείο Δημοκρατίας, όπως η έννοια αυτή ανανοηματοδοτείται υπό το φως της αρχής της επικουρικότητας. Πιο απλά, οι αποφάσεις μεταφέρονται εγγύτερα στους πολίτες, οι τελευταίοι αισθάνονται και γίνονται περισσότερο υπεύθυνοι για την κοινή τους πορεία (βλ. Λ. Παπαδοπούλου, «Η Αυτοδιοίκηση στην ΕΕ», στον δικτυακό χώρο http://www.constitutionalism.gr/site/1752-i-aytodioikisi-stin-e-e/).
Σε ένα συγκεντρωτικό σύστημα διοικητικής οργάνωσης, όπου το κεντρικό κράτος μετατρέπει τη διακριτική ευχέρεια των ΟΤΑ σε δέσμια αρμοδιότητα, όπου οι Υπουργικές αποφάσεις δεν περιορίζονται σε γενικές κατευθύνσεις, αλλ΄ υπαγορεύουν κατά λέξη το περιεχόμενο του υποκείμενου περιφερειακού σχεδιασμού, όπου μια ομάδα τεχνοκρατών καθορίζει a priori τα ποσοτικά χαρακτηριστικά για την έγκριση περιβαλλοντικών όρων έργων και δραστηριοτήτων ΑΠΕ, καταργείται εν τοις πράγματοι η έννοια της τοπικής αυτοδιοίκησης. Στρεβλώνεται ο χαρακτήρας της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων. Ακυρώνεται η διοικητική και πολιτική αυτοτέλεια των περιφερειακών οργάνων. Και θα μπορούσε κανείς να πει ότι η συνταγματική εκτροπή αυτή γίνεται για κάποιο λόγο. Ότι η προσβολή του άρθρου 102 του Συντάγματος δικαιολογείται κατ΄ επίκληση σοβαρών λόγων δημοσίου συμφέροντος. Είναι γεγονός ότι το επιχείρημα αυτό χρησιμοποιείται από την απόφαση 1421/2013 του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Η επίκληση σοβαρών λόγων δημοσίου συμφέροντος
Με την 1421/2013 απόφαση του ΣτΕ κρίθηκε ότι οι διατάξεις, με τις οποίες παρέχεται η κατ΄ εξαίρεση δυνατότητα άμεσης εφαρμογής των κατευθύνσεων του ειδικού χωροταξικού σχεδίου για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, με παράλληλη αναστολή της ισχύος των κατώτερων μέσων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, δεν αντίκεινται στις συνταγματικές διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 2 του Συντάγματος. Και τούτο, διότι με τις νεότερες αυτές ρυθμίσεις εισάγονται μεν αποκλίσεις από τα γενικώς ισχύοντα περί των σχέσεων των διαφόρων επιπέδων σχεδιασμού, με τα οποία δεν επιτρέπεται η απ΄ ευθείας εφαρμογή των ειδικών χωροταξικών πλαισίων κατά πλήρη παραγκωνισμό των πολεοδομικών και χωροταξικών μέσων εξειδικεύσεώς τους, η διαφοροποίηση ωστόσο αυτή, με την οποία αποδίδεται απόλυτη προτεραιότητα σε υπέρτερου επιπέδου χωροταξικό σχεδιασμό, σε ουδεμία συνταγματική διάταξη αντίκειται, δικαιολογείται δε κατ΄ επίκληση σοβαρών λόγων δημοσίου συμφέροντος, συνισταμένων στην ανάγκη προώθησης των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας ως κύριου μέσου για την αποτροπή των κλιματικών μεταβολών και τον περιορισμό των δυσμενών επιπτώσεών τους (βλ. αναλυτικά το εξαιρετικό άρθρο της Αικ. Σακελλαροπούλου, Συμβούλου Επικρατείας, «Χωροταξία και ανανεώσιμες πηγές ενέργειας», περιοδικό: «Θεωρία και Πράξη Διοικητικού Δικαίου» (ΘΠΔΔ), τ. 2/2014, σ. 9).
Κρίσιμα συμπεράσματα της ΣτΕ 1421/2013 και της ΣτΕ 387/2014
Πρώτο συμπέρασμα της ΣτΕ 1421/2013 είναι ότι η δυνατότητα άμεσης εφαρμογής των κατευθύνσεων του ειδικού χωροταξικού σχεδίου για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας αποτελεί εξαίρεση, απόκλιση από τον κανόνα ιεράρχησης των επιπέδων σχεδιασμού. Δεν αναιρείται η διοικητική και πολιτική αυτοτέλεια της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Δεύτερο συμπέρασμα της ΣτΕ 1421/2013 είναι ότι ως «δημόσιο συμφέρον» νοείται η δημόσια ωφέλεια και η αποτροπή των κλιματικών μεταβολών.
Περαιτέρω από τη ΣτΕ 387/2014 εξάγουμε το συμπέρασμα ότι ακόμη αναγνωρίζεται ένα σαφές πλαίσιο διακριτικής ευχέρειας των Περιφερειών αναφορικά με την εφαρμογή του Ειδικού Χωροταξικού Σχεδιασμού.
Πώς όμως μπορεί να περιμένει κανείς την εκάστοτε Περιφέρεια ν΄ ασκήσει τη διακριτική της ευχέρεια σύμφωνα με το καταργηθέν άρθρο 8 του ν. 2742/1999, δηλαδή ν΄ «αναζητήσει κατά προτεραιότητα τον καθορισμό Περιοχών Οργανωμένης Ανάπτυξης Παραγωγικών Δραστηριοτήτων (ΠΟΑΠΔ) καθώς και τις περιοχές, για τις οποίες, αντίστοιχα, απαιτείται ο καθορισμός Περιοχών Ειδικών Χωρικών Παρεμβάσεων (ΠΕΧΠ) και Σχεδίων Ολοκληρωμένων Αστικών Παρεμβάσεων (ΣΟΑΠ)», όπως επίσης τις κατευθύνσεις «για την ισόρροπη και αειφόρο διάρθρωση του περιφερειακού οικιστικού δικτύου» και «τις βασικές προτεραιότητες για την προστασία, διατήρηση και ανάδειξη της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς της περιφέρειας». Πώς θ΄ αξιολογήσει, αν δεν έχει τη δυνατότητα ν΄ «αναζητήσει τις περιοχές», να «καθορίσει προτεραιότητες», να «διαμορφώσει τις προτάσεις», ν΄ αξιολογήσει την υπάρχουσα κατάσταση και τις προοπτικές»; καίτοι η Περιφέρεια είναι η βαθμίδα διοίκησης που μπορεί να γνωρίζει καλύτερα από οποιαδήποτε άλλη τις «φυσικές, οικονομικές και κοινωνικές ιδιαιτερότητες κάθε περιφέρειας».
Πώς μπορεί να περιμένει κανείς την εκάστοτε Περιφέρεια να σταθμίσει τα κριτήρια που αναφέρει (ως άνω) η ΣτΕ 387/2014, αν το υπερκείμενο χωροταξικό περιορίζει τις επιλογές εφαρμογής των υποκείμενων χωροταξικών σε «μία», απαγορεύοντας σε αυτά να θεσμοθετήσουν ρυθμίσεις αυστηρότερες. Τι σημαίνει ρυθμίσεις αυστηρότερες; Εκεί όπου το γενικό πλαίσιο προβλέπει 1.200 ΜW παραγωγής, το περιφερειακό χωροταξικό δεν μπορεί να επιτρέψει (μέσω της αδειοδότησης) μόνο για παράδειγμα 800 ΜW. Θα πρέπει ν΄ αδειοδοτήσει 1.200 MW παραγωγής.
Και περιμένουμε τελικά, αφού το Περιφερειακό σχέδιο εναρμονισθεί άκριτα με το Ειδικό χωροταξικό, χωρίς ν΄ αξιολογήσει καμία επίπτωση συνολικά σε επίπεδο περιφέρειας, να κληθεί ένας διοικητικός υπάλληλος να κάνει έρευνα φέρουσας ικανότητας των οικοσυστημάτων της περιοχής χωροθέτησης; Να εγκρίνει ή ν΄ απορρίψει μια μελέτη εγκατάστασης και λειτουργίας βάσει του άρθρου 24 του Συντάγματος ασκώντας τις συνταγματικές υποχρεώσεις «ρυθμιστικής αρμοδιότητας» και «ελέγχου» του Κράτους, ώστε να «εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης»; Ή μήπως υπό το φως του fast track, του ν. 3894/2010 για την υλοποίηση των στρατηγικών επενδύσεων, να αντικατασταθεί ολότελα η διαδικασία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων με μια υπουργική απόφαση.
Συμπέρασμα
Το 2014 η ζήτηση ενέργειας κάθε είδους ενεργειακών εγκαταστάσεων στη χώρα μας ανερχόταν περίπου στις 3.400 GWh. Το ίδιο έτος η παραγωγή υπερσκέλισε την κατανάλωση ενέργειας. Ανήλθε σε περίπου 4.000 GWh (3.500 GWh από συμβατικές μονάδες και 600 GWh από ΑΠΕ) [http://www.admie.gr/deltia-agoras/miniaia-deltia-energeias/].
Το επιχείρημα «της ασφάλειας του ενεργειακού εφοδιασμού της χώρας», ως αιτιολογικός λόγος ποσοτικού καθορισμού του ορίου παραγωγής ενέργειας από ΑΠΕ, δεν υφίσταται. Κατ΄ επέκταση δεν μπορεί να θεραπεύσει μια έστω και κατ΄ εξαίρεση συντρέχουσα ή αποκλειστική αρμοδιότητα του κράτους που επιβάλλεται από λόγους γενικού συμφέροντος.
Η προώθηση των ΒΑΠΕ χωρίς την αντίστοιχη αναλογική μείωση των συμβατικών μορφών παραγωγής, δεν διαμορφώνει ένα σωστό βιώσιμο ισοζύγιο, που συνδυάζει οικολογικές ανησυχίες με πραγματικές ενεργειακές ανάγκες. Δεν δίνει κίνητρο για αύξηση της παραγωγής μέσω βιώσιμων, ορθά χωροθετημένων μονάδων παραγωγής. Δεν δίνει τέλος σε μια τεχνικά παρωχημένη, περιβαλλοντικά ζημιογόνα και επικίνδυνη για την ανθρώπινη υγεία τεχνολογία καύσης ορυκτών πόρων. Δεν δημιουργεί τους συσχετισμούς που θα οδηγήσουν στην υλοποίηση του οράματος της απεξάρτησης από τις συμβατικές πηγές ενέργειας.
Το επιχείρημα «της ανάγκης αντιμετώπισης της κλιματικής αλλαγής» ως αιτιολογικός λόγος ποσοτικού καθορισμού ελαχίστου ορίου παραγωγής ενέργειας από ΑΠΕ δεν υφίσταται. Ούτε αυτός ο λόγος μπορεί να θεραπεύσει μια κατ΄ εξαίρεση συντρέχουσα ή αποκλειστική αρμοδιότητα του κράτους, που επιβάλλεται από λόγους γενικού συμφέροντος.
Κανένα έργο ή δραστηριότητα δεν πρέπει να χωροθετείται, αν δεν υπάρχει εθνικός ή τομεακός χωροταξικός σχεδιασμός. Όμως παράλληλα κανένας εθνικός ή τομεακός χωροταξικός σχεδιασμός δεν μπορεί να υποκαταστήσει τον περιφερειακό σχεδιασμό, πόσο μάλλον να εφαρμοστεί αποτελεσματικά παρακάμπτοντας την τοπική αυτοδιοίκηση. Η αξιολόγηση, η εξειδίκευση και η τοπική προσαρμογή του όποιου υπερκείμενου σχεδιασμού θα είναι πάντα απαραίτητη για γεωγραφικούς, πολιτιστικούς και περιβαλλοντικούς λόγους. Ο γεωγραφικός κατακερματισμός, ο νησιωτικός χαρακτήρας, η διαχείριση των υδάτων και η διαφορετικότητα κλίματος και οικοσυστημάτων αναδεικνύουν τον Περιφερειακό Χωροταξικό Σχεδιασμό σε μείζον διοικητικό εργαλείο προληπτικής περιβαλλοντικής προστασίας.
Από τα παραπάνω συνάγεται ότι η απαγόρευση του άρθρου 21ΙΙα της υα 49828/03.12.2008 (Β΄ 2464/03.12.2008) στις Περιφέρειες να εισάγουν περιοριστικές ρυθμίσεις για την ανάπτυξη έργων ΑΠΕ συνιστά προσβολή της αρχής της αποκέντρωσης, όπως αυτή εκφράζεται στο άρθρο 102 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος, η δε προσβολή αυτή δεν θεραπεύεται από εξαιρετικούς λόγους γενικού συμφέροντος.
——— ♦ ———
* Ο Γιώργος Σμπώκος διδάσκει στο μεταπτυχιακό σεμινάριο «Νομικά Περιβάλλοντος» των Τμημάτων Βιολογίας και Χημείας του Πανεπιστημίου Κρήτης και είναι επιστημονικός συνεργάτης του Μουσείου Φυσικής Ιστορίας Κρήτης και του περιοδικού «Περιβάλλον και Δίκαιο». Σπούδασε νομική στα πανεπιστήμια της Αθήνας, Κολωνίας και Μάρμπουργκ και είναι συγγραφέας των έργων: «Εφαρμογές μέτρων περιβαλλοντικής προστασίας, κρατική ρύθμιση και αυτορρύθμιση» (εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2011) και «Η Επινόηση της Αειφορίας – Πώς επικράτησε το δόγμα της αέναης προόδου» (εκδόσεις Οκτώ, Αθήνα 2015).
.
.
Δημοσιεύτηκε στο dasarxeio.com | 27.04.2017
Απάντηση