Περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση: η νομική διάσταση ενός τεχνικού θέματος

 

Παναγιώτης Γαλάνης,
Δικηγόρος Περιβαλλοντικού – Πολεοδομικού Δικαίου,
Υπ. Δρ. Νομικής ΕΚΠΑ
panagiotisgln@gmail.com

Εισαγωγή – ισχύον καθεστώς εν συντομία

Το εξαιρετικά σημαντικό ζήτημα που με απασχολεί και στη δικηγορική πράξη της περιβαλλοντικής αδειοδότησης ρυθμίζεται στο εθνικό δίκαιο από τον Ν. 4014/2011 «Περιβαλλοντική αδειοδότηση έργων και δραστηριοτήτων, ρύθμιση αυθαιρέτων σε συνάρτηση με δημιουργία περιβαλλοντικού ισοζυγίου και άλλες διατάξεις αρμοδιότητας Υπουργείου Περιβάλλοντος», όπως ισχύει, μετά και τις αλλεπάλληλες τροποποιήσεις του (βλ. ιδίως την πρόσφατη τροποποίησή του με τον Ν. 4685/2020).

Η παρούσα συμβολή φέρει διττό σκοπό: αφενός να παραθέσει οργανωμένες τις πλέον σημαίνουσες παραδοχές των δικαστικών αποφάσεων για την εφαρμογή της διαδικασίας περιβαλλοντικής αδειοδότησης, αφετέρου να καταλήξει στο συμπέρασμα πως δεν μιλάμε για μία τεχνική διαδικασία αμιγώς, αλλά πρωτίστως για μία νομική πραγμάτευση της διαδικασίας αυτής.

Περιβαλλοντική αδειοδότηση είναι κατά έναν στενότερο ορισμό, η θέσπιση περιβαλλοντικών όρων που οφείλει να τηρεί ο φορέας του έργου/δραστηριότητας. Οι περιβαλλοντικοί όροι είναι αποφάσεις διοικητικών οργάνων και αφορούν

Α) Απόφαση Έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων (ΑΕΠΟ) ή

Β) Υπαγωγή σε Πρότυπες Περιβαλλοντικές Δεσμεύσεις (ΠΠΔ)[1].

Προϊσχύον νομικό καθεστώς

Ο Ν. 1650/1986 υπήρξε εκείνος που εγκαινίασε την περιβαλλοντική εκτίμηση στη χώρα μας. Κατά το άρθρο 1 παρ. 1 Ν. 1650/1986, σκοπός του νόμου είναι η θέσπιση θεμελιωδών κανόνων και η καθιέρωση κριτηρίων και μηχανισμών για την προστασία του περιβάλλοντος. Η προστασία του περιβάλλοντος, θεμελιώδες και αναπόσπαστο μέρος και της πολιτιστικής και αναπτυξιακής διαδικασίας και πολιτικής, υλοποιείται κύρια μέσα από το δημοκρατικό προγραμματισμό. Το άρθρο 3 του ίδιου νόμου αντικαταστάθηκε από τον Ν. 3010/2002: Σύμφωνα με το άρθρο 1 του τελευταίου νόμου, με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, τα έργα κατατάσσονται σε τρεις κατηγορίες ή/και υποκατηγορίες, καθώς και σε ομάδες κοινές για όλες τις κατηγορίες, ανάλογα με τις επιπτώσεις τους στο περιβάλλον.

Νομολογία για την περιβαλλοντική αδειοδότηση

Η νομολογία παγίως είχε ερμηνεύσει τους ισχύσαντες νόμους 1650/1986 και 3010/2002 και έχει κρίνει παλαιόεθν ότι απαιτούν έγκριση περιβαλλοντικών όρων, μετά από υποβολή ΜΠΕ τα εξής: μεταλλεία, σιδηροδρομικές γραμμές, η κεραία σταθμού κινητής τηλεφωνίας, οι μονάδες υδατοκαλλιέργειας κλπ. Διαμορφώθηκε δηλ. συν τω χρόνω ένας (ανοιχτός) κατάλογος έργων που απαιτούν πρότερη εκτίμηση. Η νομολογία καταρχήν απαιτεί για την πλειονότητα των έργων πρότερη διαδικασία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων. Λ.χ. παλιότερα είχε κριθεί ότι από τις διατάξεις των άρθρων 3 και 4 Ν. 1650/1986 και των κοινών υπουργικών αποφάσεων που εκδόθηκαν κατ΄ εξουσιοδότησή του συνάγεται ότι για την πραγματοποίηση νέου έργου που κατατάσσεται στην ομάδα Ι της πρώτης κατηγορίας έργων του άρθρου 3 Ν. 1650/1986 ή για την επέκταση ή τροποποίηση υφισταμένου τέτοιου έργου απαιτείται να τηρηθεί προηγουμένως διαδικασία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, η οποία ολοκληρώνεται με την έκδοση πράξεως εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων του έργου.

Η ίδια νομολογία δέχεται πως μόνο κατ΄ εξαίρεση, σε περίπτωση επέκτασης (ή εκσυγχρονισμού) υφισταμένου έργου, δεν απαιτείται πριν την πραγματοποίηση της επέκτασης να τηρηθεί διαδικασία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, αν η Διοίκηση, πριν την έναρξη των εργασιών, βεβαιώσει με έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξεως ότι από την επέκταση ή τροποποίηση του υφισταμένου έργου δεν επέρχονται ουσιαστικές διαφοροποιήσεις σε σχέση με τις επιπτώσεις του έργου αυτού στο περιβάλλον. Η κρίση δηλ. εδώ της Διοίκησης αποτελεί επαρκή λόγο για τη μη διενέργεια ΕΠΕ. Ως δικλίδα ασφαλείας προβάλλεται η αιτιολογία που δέον να φέρει η πράξη αυτή, η οποία, σύμφωνα με την ίδια νομολογία πρέπει να είναι πλήρως και εμπεριστατωμένως αιτιολογημένη και να στηρίζει την κρίση της σε συγκεκριμένα στοιχεία…».

Η νομολογία για την περιβαλλοντική αδειοδότηση είναι αχανής, δυναμική, πολυεπίπεδη και πολυπαραγοντικά καθοριζόμενη. Επελέγησαν ειδικώς τρία σημεία τομής όπου συγκλίνει σύμπασα η νομολογία:

1) Η σύνδεση της περιβαλλοντικής αδειοδότησης με την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης και της πρόληψης

Η εκπόνηση ΜΠΕ και η εν γένει εκτιμητική και αδειοδοτική διαδικασία πρέπει να συνάδουν με την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, αλλά και να είναι ορθολογικές, ρεαλιστικές, να επιδιώκουν τη συμμετοχή του κοινού, να συνάδουν με τη λοιπή περιβαλλοντική και γενική νομοθεσία.

Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης/της αειφορίας συνεπάγεται τη διαχείριση και εκμετάλλευση των φυσικών πόρων με τρόπο που να διασφαλίζει τη (μακροπρόθεσμη, προφανώς) διατήρησή τους και προς χάριν των μελλουσών γενεών, βλ. Διάσκεψη του Ρίο[2]. Είναι μία σύγχρονη θεώρηση της ανάπτυξης. Συστατικά αυτής της μορφής της αναπτυξιακής διαδικασίας είναι η ορθολογική και βιώσιμη χρήση και διατήρηση των φυσικών πόρων και η ενσωμάτωση της παραμέτρου της περιβαλλοντικής προστασίας στις πολιτικές και τις αποφάσεις, αλλά και η ενδογενεακή ισότητα. Η βιωσιμότητα επιτυγχάνει μια ισόρροπη στάθμιση. Ο συγκερασμός όλων των επιμέρους παραμέτρων αποτελεί τον στόχο της βιώσιμης ανάπτυξης[3].

Από δε την αρχή της πρόληψης απορρέει η υποχρέωση να ακολουθείται μια διαδικασία εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η διαδικασία αυτή πραγματώνεται μέσω της εκπόνησης Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ) στο πλαίσιο μιας συγκεκριμένης δραστηριότητας. Ουσιαστικό περιεχόμενο της αρχής της πρόληψης είναι ότι επιβάλλεται τοιουτοτρόπως στο Κράτος η υποχρέωση να προβεί σε θετικές ενέργειες κάθε είδους (νομοθετικές/διοικητικές) για τη διαφύλαξη του περιβάλλοντος[4].

Ποια είναι όμως αυτά τα μέτρα και πώς αποτυπώνονται νομολογιακά; Γίνεται δεκτό ότι είναι οι μελέτες περιβαλλοντικών επιπτώσεων[5], η προσφυγή στις βέλτιστες διαθέσιμες τεχνικές κλπ. Ζήτημα γεννάται εδώ με τη δικαστική προστασία που επιβάλλει η αρχή της πρόληψης. Σύμφωνα με όσα γίνονται δεκτά, πρέπει να αρκείται αυτή στην πιθανολόγηση της βλάβης. Το αυτό έχει δεχθεί και το ΣτΕ το οποίο ρητά αναγνωρίζει την αρχή αυτή, την οποία συνάγει – μεταξύ άλλων – και από το άρθρο 24 του Συντάγματος, το οποίο ερμηνεύει ούτως ώστε ο στόχος της επίτευξης αποτελεσματικής και πλήρους δικαστικής προστασίας να πραγματούται μόνο τότε, όταν επιτευχθεί η οικολογική ισορροπία και η διατήρηση των φυσικών πόρων για την παρούσα αλλά και τις μέλλουσες γενεές[6]. Οι δημόσιες πολιτικές και οι διοικητικές κρατικές παρεμβάσεις πρέπει να ενσωματώνουν τα κατάλληλα και αναγκαία κριτήρια προστασίας. Στο πλαίσιο αυτό, είναι αυτονόητο ότι οι επιλογές του κοινωνικο-οικονομικού μοντέλου ιδίως σε επίπεδο ΕΕ είναι σημαίνουσες.

2) Η σχέση ΜΠΕ και ΣΜΠΕ

Σκοπός της Οδηγίας 2001/42/ΕΚ είναι η ενσωμάτωση της περιβαλλοντικής διάστασης πριν την υιοθέτηση σχεδίων και προγραμμάτων με τη θέσπιση των αναγκαίων μέτρων για την αξιολόγηση των συνεπειών με όρους βιώσιμης ανάπτυξης. Σε ΣΜΠΕ υπόκεινται «σχέδια» και «προγράμματα» εθνικού ή τοπικού χαρακτήρα με σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Ορισμένα έργα υπόκεινται και σε διαδικασία περιβαλλοντικού προελέγχου. Μεγάλη σημασία αποδίδεται στη διαβούλευση με τις δημόσιες αρχές και το ενδιαφερόμενο κοινό. Επισημαίνεται ότι αυτή η διαδικασία δεν αναιρεί την υποχρέωση τήρησης της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ (όπως μεταγενέστερα ισχύει), δηλαδή την επιπλέον περιβαλλοντική μελέτη και έγκριση των επί μέρους έργων τα οποία περιγράφονται σε ένα σχέδιο ή πρόγραμμα.

Εκτός από τα αρχικά στάδια κατάφασης της αναγκαιότητας ΣΜΠΕ και της σχετικής διαβούλευσης, λαμβάνονται υποχρεωτικώς υπόψη τα πορίσματά της και στο τελικό στάδιο χωρεί παρακολούθηση (monitoring) των πραγματικών περιβαλλοντικών επιπτώσεων από εφαρμογή σχεδίου/προγράμματος, για την αντιμετώπιση απρόβλεπτων δυσμενών επιπτώσεων μελλοντικώς. Ως εξέχουσας σημασίας αποφάσεις θα μπορούσαν να αναφερθούν ενδεικτικώς πρώτον η απόφαση του ΔΕΕ C-177/11, το οποίο ερμηνεύοντας την οδηγία της ΣΜΠΕ και ιδίως το άρθρο 3, παράγραφος 2 β΄, της οδηγίας ΣΠΕ έχει «την έννοια ότι εξαρτά την υποχρέωση υποβολής συγκεκριμένου σχεδίου σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων από τη συνδρομή, για το ίδιο σχέδιο, των προϋποθέσεων που καθιστούν αναγκαία την υποβολή του σε εκτίμηση κατά την οδηγία περί οικοτόπων, εάν ενδέχεται το σχέδιο να επηρεάσει σημαντικά τον περί ου πρόκειται οικότοπο», απόφαση που αφορά και τη δική μας[7]. Δεύτερον, η απόφαση ΔΕΕ C- 43/10 δέχθηκε ότι το εν λόγω σχέδιο (της εκεί υπόθεσης) «δεν φαίνεται να αποτελεί πράξη η οποία καθορίζει τα κριτήρια και τις λεπτομέρειες της χωροταξικής οργανώσεως και η οποία καθιερώνει κανόνες και διαδικασίες ελέγχου που διέπουν την εφαρμογή ενός ή περισσοτέρων σχεδίων[8].

Όπως επισημαίνεται, η αρχή της ορθολογικής διενέργειας των περιβαλλοντικών εκτιμήσεων επιτάσσει τη δημιουργία ενός αλληλοτροφοδοτούμενου δικτύου περιβαλλοντικών εκτιμήσεων κατά τρόπο ώστε να αποφεύγονται οι επαναλήψεις και η περιττή επιβάρυνση της διαδικασίας. Ουσιώδης όρος για τη βιώσιμη ανάπτυξη είναι τα ολοκληρωμένα χωροταξικά σχέδια σύμφωνα με το Σύνταγμα, ενώ η ίδρυση ή η επέκταση και η διαμόρφωση οικιστικής περιοχής πρέπει να γίνεται στο πλαίσιο ευρύτερου σχεδιασμού και προγραμματισμού[9].

Η συμμετοχή του κοινού θεωρείται περαιτέρω ως σημαντικός παράγοντας διαμόρφωσης και της Στρατηγικής Περιβαλλοντικής Εκτίμησης (ΣΠΕ). Ήδη από τη νομοθετική και θεσμική κατοχύρωση των ΣΠΕ προκύπτει ο προσανατολισμός τους προς μια περισσότερο ανοικτή και διαφανή διαδικασία λήψης αποφάσεων με σκοπό τη μεγαλύτερη κατά το δυνατόν αποδοχή σχεδίων και προγραμμάτων από τον πληθυσμό που αφορούν. Η δημόσια συμμετοχή στην τρέχουσα πρακτική των ΣΠΕ παραμένουν περιορισμένα και με περιορισμένη επιρροή στη λήψη αποφάσεων.

Προκειμένου ορισμένη πράξη να υπαχθεί στη διαδικασία της Οδηγίας 2001/42/ΕΚ, πρέπει, αυτή να «εγκρίνεται μέσω της νομοθετικής διαδικασίας από το Κοινοβούλιο ή την Κυβέρνηση και η έκδοσή της να απαιτείται» βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων». Κατά την προφανή και μη καταλείπουσα εύλογες αμφιβολίες έννοια της εν λόγω διατάξεως, η υπαγωγή στη διαδικασία της οδηγίας δεν αποκλείεται, όταν η πράξη για την οποία πρόκειται, αποτελεί τυπικό νόμο, διότι, στην περίπτωση αυτή, η έκδοσή της δεν απαιτείται, μεν, κατ’ ακριβολογία, βάσει άλλων «νομοθετικών διατάξεων», ο ίδιος, όμως, ο τυπικός νομοθέτης, κατ’ ενάσκηση της κανονιστικής του εξουσίας, κρίνει επιβεβλημένη τη θεσμοθέτησή της[10].

3) Ακυρωτικός έλεγχος της ΜΠΕ[11]

Το περιεχόμενο της ΜΠΕ (που δέον όπως φέρει και επαρκή αιτιολογία κατασκευής του έργου) ελέγχεται από τον ακυρωτικό δικαστή – μεταξύ άλλων – ως προς το αν πληρώθηκαν οι όροι του νόμου (π.χ. συμμετοχή επιστημόνων), επάρκεια περιεχομένου κλπ., ενώ η ίδια η μη τήρηση διαβούλευσης μπορεί όμως να προβληθεί, κατά την ορθότερη γνώμη, η έλλειψη διαβούλευσης ως ελάττωμα που το δικαστήριο μπορεί και επιβάλλεται να ελέγξει, αν δεν υπήρχε άλλος τρόπος να ελεγχούν οι συνέπειες του έργου. Το ζήτημα δέον να κρίνεται ad hoc[12].

Συμπέρασμα

Από το σύνολο των παραπάνω διαπιστώσεων της νομολογίας, εξάγεται το συμπέρασμα ότι η περιβαλλοντική αδειοδότηση δεν συνιστά μόνο τεχνική διαδικασία ή εμπίπτουσα σε άλλους επιστημονικούς κλάδους. Αντίθετα, ο ρόλος του νομικού-δικηγόρου είναι σημαντικότατος σε αυτή, αφού με την παροχή συμβουλών του αφενός αποφεύγονται ελλείψεις και παρανομίες των μελετών, αφετέρου σε δικαστικό επίπεδο κατορθώνεται η ακύρωση παρανόμων έργων, που αλλιώς θα έμεναν στο «απυρόβλητο» με ολέθριες – ενδεχομένως – συνέπειες για το περιβάλλον.

Όπως πολλές φορές έχω επισημάνει, δεν αρκεί η «εκχώρηση» της «εξουσίας» στον τεχνοκράτη, αλλά απαιτείται και η νομική διάγνωση του επιτρεπτού του έργου, καθήκον με το οποίο είναι επιφορτισμένος ο νομικός[13].

———————

[1] Π. Γαλάνης, Η περιβαλλοντική αδειοδότηση: θεωρία και πράξη – Συμπίλημα Ι (θεμέλια, αρχές, ισχύον νομικό πλαίσιο εγχώριο και ενωσιακό), QUALEX (ανάρτηση: 13/1/2021).

[2] Βλ. και Brundtland Report, διαθέσιμο στη διεύθυνση: https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/5987our-common-future.pdf

[3] Β. Βρετού, Η συνταγματική κατοχύρωση της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης. Προκλήσεις για τη Διοίκηση – Συνήγορος του Πολίτη και προστασία του περιβάλλοντος, ΠερΔικ 1/2003, 73.

[4] Π. Γαλάνης, Η σημασία, η θέση και η νομολογιακή εφαρμογή των αρχών της προφύλαξης και της πρόληψης στο Ιδιωτικό Δίκαιο Περιβάλλοντος, ΠερΔικ 4/2019, σελ. 598–606.

[5]  Κ. Αραβώσης Κ., Η χρήση των ΜΠΕ στον σχεδιασμό και την αξιολόγηση έργων, ΠερΔικ 2003, 74 επ.

[6]  ΣτΕ 2760/94.

[7] C-177/11.

[8] Βλ. και Δ. Χριστοφιλόπουλο., Πολιτιστικό Περιβάλλον – Χωρικός σχεδιασμός και βιώσιμη ανάπτυξη, εκδ. Π. Ν. Σάκκουλα, 2002, 101 επ.

[9] Γ. Δελλής, Η στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση της Οδ. 2001/42/ΕΚ και οι προεκτάσεις της για το ελληνικό δημόσιο δίκαιο, Ευρωπαίων Πολιτεία, 2008, 667 επ. (αναδιατύπωση φράσης).

[10] Ελληνικό – Υπαγωγή της έκτασης στο Πρόγραμμα Ιδιωτικοποιήσεων ΣτΕ Ολ 1305/2019 [Παρατ.: Σ. Κουστένη], ΠερΔικ 2/2019, 278.

[11] Π. Γαλάνης, Η περιβαλλοντική αδειοδότηση: θεωρία και πράξη – Συμπίλημα ΙΙ (νομολογία εγχώρια και ενωσιακή, ειδικά ζητήματα αδειοδότησης: ΑΠΕ, Natura 2000), QUALEX (ανάρτηση: 13/1/2021).

[12] βλ. γενικώς και Π. Γαλάνη, Σύγχρονες προσεγγίσεις στο Δίκαιο του Περιβάλλοντος, 2020, 95.

[13] Βλ. διεξοδικότερα: https://www.pgalanislaw.gr/dimosieyseis/.


Προστασία των υδάτων κατά το ισχύον εθνικό νομικό πλαίσιο: Σύνταγμα και Ν. 3199/2003

Περιβαλλοντική αδειοδότηση και Οδηγία για τους οικοτόπους (Οδηγία 92/43/ΕΚ) – Δίκτυο Natura 2000: γενική επισκόπηση

Εγκατάσταση ΑΠΕ σε δάση, δασικές και αναδασωτέες εκτάσεις: το χρονικό ενός ακανθώδους νομικού προβλήματος



ΚατηγορίεςΝομοθεσία, Περιβάλλον

Tags: , , , , , , , ,

Απάντηση

Αρέσει σε %d bloggers: