Η ΟλΣτΕ και το δίκαιο των εγκυκλίων

 

Η ΟλΣτΕ και το δίκαιο των εγκυκλίων

Ο «…ολοκληρωμένος χειρισμός…» ως υδατογράφημα

Δημήτριος Η. Παπαστερίου
Ομότιμος καθηγητής ΑΠΘ

Α. Στο κείμενο που ακολουθεί προσεγγίζουμε ένα πολύ μικρό μέρος της σκέψης 21 της αποφάσεως της ΟλΣτΕ 1364/2021. Στη σκέψη αυτή εντοπίζουμε μια εντελώς περίεργη και προπαντός επικίνδυνη αναφορά στον όρο «…ολοκληρωμένος χειρισμός…», αντλούμενη από μια εγκύκλιο του ΥΠΕΝ του έτους 2017. Το ανώτατο ακυρωτικό με μια σειρά συλλογισμών καταλήγει με τη συγκεκριμένη απόφασή του στη θέση ότι οι ρυθμίσεις του άρθρου 48 ν. 4685/2020 είναι συνταγματικές και ότι δεν αντιτίθενται στα άρθρα 24 και 117, παρ. 3, του Συντάγματος. Σε αυτή τη σειρά συλλογισμών εντάσσεται και το επίμαχο κείμενο της σκέψης 21 της εξεταζόμενης αποφάσεως.

Το επίμαχο τμήμα της αποφάσεως έχει ως εξής:

«…οι δασικοί χάρτες, που είχαν καταρτισθεί πριν από το ν. 4685/2020, δεν είχαν προσαρμοσθεί, σε μεγάλο βαθμό, προς το περιεχόμενο διοικητικών πράξεων, με τις οποίες εκτάσεις όχι αμελητέες είχαν αφιερωθεί στη γεωργική ή άλλη χρήση στο πλαίσιο, ιδίως, της εποικιστικής νομοθεσίας, το γεγονός δε αυτό προκάλεσε την έκδοση της 153393/918/12.4.2017 διοικητικής εγκυκλίου του ΥΠΕΝ, που αναρτήθηκε στη “Διαύγεια” (ΑΔΑ: 6ΔΜ04653Π8-ΦΧΒ). Με την εγκύκλιο αυτή εκφραζόταν η θέση ότι οι ως άνω διοικητικές πράξεις “είναι σε ισχύ και δεν ανατρέπονται από το δασικό χάρτη”, προτρέπονταν δε οι ενδιαφερόμενοι να μην ασκούν αντιρρήσεις εάν οι αντίστοιχες εκτάσεις εμφαίνονταν στο δασικό χάρτη ως δασικές, ενώ, τέλος, προβλεπόταν ότι τα σχετικά στοιχεία θα καταχωριστούν στο δασικό χάρτη “σε δεύτερο χρόνο” ή με “τον ολοκληρωμένο χειρισμό … κατά την κατάρτιση του Δασολογίου”. Έτσι, η Διοίκηση συνομολογούσε αφενός ότι οι αναρτηθέντες δασικοί χάρτες δεν ήταν αξιόπιστοι και οι ενδιαφερόμενοι ενθαρρύνονταν να αγνοήσουν το περιεχόμενό τους, ενώ, κατά τα λοιπά, συνομολογούσε ότι αυτοί δεν μπορούσαν καν να χρησιμοποιηθούν ως βάση του Δασολογίου, προ της καταρτίσεως του οποίου έπρεπε να παρεμβληθεί στάδιο “ολοκληρωμένου χειρισμού”…».

Β. Στη συνέχεια προσεγγίζουμε το παραπάνω τμήμα της αποφάσεως της ΟλΣτΕ, κατανέμοντάς το σε επιμέρους «αποσπάσματα», ώστε να μας δοθεί η δυνατότητα να σχολιάσουμε το περιεχόμενο καθενός από αυτά. Η κεντρική ιδέα αυτού του σχολιασμού που ακολουθεί είναι η μη αναμενόμενη προσφυγή του ανώτατου ακυρωτικού στο λεγόμενο «δίκαιο των εγκυκλίων» και ειδικότερα η συγκεκριμένη προσφυγή στην επίμαχη εγκύκλιο. Ειδικότερα:

Απόσπασμα 1

«…οι δασικοί χάρτες, που είχαν καταρτισθεί πριν από το ν. 4685/2020, δεν είχαν προσαρμοσθεί, σε μεγάλο βαθμό, προς το περιεχόμενο διοικητικών πράξεων, με τις οποίες εκτάσεις όχι αμελητέες είχαν αφιερωθεί στη γεωργική ή άλλη χρήση στο πλαίσιο…».

Αυτοί οι δασικοί χάρτες (οι προ του ν. 4685/2010) δεν είχαν προσαρμοσθεί στο περιεχόμενο των συγκεκριμένων διοικητικών πράξεων. Γιατί, όμως, έπρεπε να προσαρμοσθούν; Οι δασικοί χάρτες – που είναι για πολλούς άλλους λόγους ελαττωματικοί – έπρεπε να «συμμορφωθούν» προς παλιές διοικητικές πράξεις, χωρίς να υπάρχει κάποια σχετική ρύθμιση. Μια τέτοια μη συμμόρφωση μέχρι το ν. 4585/2020 δεν μπορεί να αποτελεί ελάττωμα των δασικών χαρτών! Ωστόσο, το ανώτατο ακυρωτικό φαίνεται ότι ακολουθεί την ακριβώς αντίθετη θέση.

Οι μη αμελητέες εκτάσεις, που είχαν αφιερωθεί στη γεωργική ή άλλη χρήση, πρέπει τώρα να μην απεικονίζονται στους δασικούς χάρτες. Πρόκειται βέβαια για γεωργικές εκτάσεις που είχαν εγκαταλειφθεί επί δεκαετίες και τις οποίες η «κακότροπη» φύση μετάβαλλε σε δάση, με την ευρεία του όρου σημασία. Εκτός όμως από τη γεωργική χρήση γίνεται αναφορά και σε «άλλη χρήση». Ποια άλλη χρήση; Μήπως για παράδειγμα η οικιστική ή οιονεί οικιστική ή η πρόδρομη κτηνοτροφική χρήση μετατρεπόμενη κατά το εκάστοτε ιδιωτικό συμφέρον σε τουριστική ή ακόμη ως άμεσα τουριστική ή άμεσα ενεργειακή (λ.χ. αιολικοί σταθμοί) ή γενικότερα επενδυτική; Αυτό είναι το ζητούμενο και κατά την ΟλΣτΕ, εκτάσεις δασικού χαρακτήρα να μετατραπούν σε «άλλη χρήση»!

Απόσπασμα 2

«…ιδίως, της εποικιστικής νομοθεσίας…».

Ανακύπτει το ερώτημα, για ποιο λόγο – τόσο για την τότε ισχύουσα νομοθεσία αλλά ακόμη και για τη μεταγενέστερη – επιβαλλόταν μια τέτοια εκ των υστέρων προσαρμογή(!), με επίκληση της εποικιστικής νομοθεσίας, όπου εξακολουθούν να κυριαρχούν οι επικυρώσεις των ανώμαλων δικαιοπραξιών. Αλλά και το επόμενο ερώτημα, για ποιο λόγο η ΟλΣτΕ διολισθαίνει στην επισήμανση μιας τέτοιας προσαρμογής, στην προσπάθεια να ενισχύσει τη θέση της υπέρ της συνταγματικότητας του άρθρου 48 ν. 4685/2020.

Απόσπασμα 3

«… το γεγονός δε αυτό προκάλεσε την έκδοση της 153393/918/12.4.2017 διοικητικής εγκυκλίου του ΥΠΕΝ, που αναρτήθηκε στη “Διαύγεια” (ΑΔΑ 6ΔΜΟ4653Π8-ΦΧΒ)…».

Η διολίσθηση συνεχίζεται με την προσφυγή στη συγκεκριμένη εγκύκλιο. Μέχρι τώρα οι εγκύκλιοι – γνωρίζαμε –έχουν ως σκοπό να διευκολύνουν στην εφαρμογή και την ερμηνεία ενός κανόνα δικαίου, αλλά όχι βέβαια να νομοθετούν ή να (προ)νομοθετούν ή έστω να προαναγγέλλουν μια επόμενη ρύθμιση. Η ΟλΣτΕ αποφαίνεται ότι ορθώς έπραξε η συγκεκριμένη εγκύκλιος, αναγνωρίζοντας χωρίς αμφιβολία μια τέτοια αρμοδιότητα στις εγκυκλίους. Ίσως να πρόκειται για ένα νέο τύπο «εγκυκλίου» – με αυξημένη τυπική και ουσιαστική ισχύ – μια «υπερεγκύκλιο», την ύπαρξη της οποίας πιστοποιεί, ως μη όφειλε, το ανώτατο ακυρωτικό.

Απόσπασμα 4

«…Με την εγκύκλιο αυτή εκφραζόταν η θέση ότι οι ως άνω διοικητικές πράξεις “είναι σε ισχύ και δεν ανατρέπονται από το δασικό χάρτη”…».

ΟΙ συγκεκριμένες διοικητικές πράξεις – τόσο κατά την εγκύκλιο όσο και κατά την ΟλΣτΕ – είναι ισχυρές παρά το γεγονός ότι δεν ενυπάρχουν στους δασικούς χάρτες. Δηλαδή η πλημμέλεια βρίσκεται για το συγκεκριμένο λόγο στους δασικούς χάρτες και όχι στη (νομοθετούσα) εγκύκλιο. Αυτός είναι ένας λόγος ελαττωματικότητας των δασικών χαρτών που αγνοούσαμε μέχρι τώρα(!), αλλά «αναγνωρίζεται» από την ΟλΣτΕ.

Απόσπασμα 5

«…προτρέπονταν δε οι ενδιαφερόμενοι να μην ασκούν αντιρρήσεις εάν οι αντίστοιχες εκτάσεις εμφαίνονταν στο δασικό χάρτη ως δασικές,…».

Μια εγκύκλιος προτρέπει τους ενδιαφερόμενους κοινωνούς του δικαίου να μην ασκήσουν ένα δικαίωμά τους. Αντί να καταμετρηθεί σε βάρος της εγκυκλίου η προτροπή αυτή, φθάσαμε στο σημείο να δίνουμε εύσημα στους συντάκτες της εγκυκλίου με τη συμβολή της ΟλΣτΕ.

Απόσπασμα 6

«… ενώ, τέλος, προβλεπόταν ότι τα σχετικά στοιχεία θα καταχωριστούν στο δασικό χάρτη “σε δεύτερο χρόνο” ή με “τον ολοκληρωμένο χειρισμό¨ … κατά την κατάρτιση του Δασολογίου”…».

Πέρα από την παραπάνω προτροπή, η εγκύκλιος αυτή – τόσο κατά το κείμενό της όσο και κατά την ΟλΣτΕ – εισάγει και προβλέψεις. Πρόβλεψη πρώτη: τα σχετικά στοιχεία θα καταχωριστούν στο δασικό χάρτη “σε δεύτερο χρόνο”. Μήπως αυτός ο «δεύτερος χρόνος» είναι μια μορφή «ευγενικής» προνομοθετήσεως, αναγνωριζόμενη από την ΟλΣτΕ ως αρμοδιότητα εντασσόμενη στις εγκυκλίους; Μήπως η ΟλΣτΕ πρέπει να αλλάξει κατεύθυνση και να αποφεύγει τέτοιες διολισθήσεις; Κατά τη γνώμη μας, δοθείσης ευκαιρίας, πρέπει το ανώτατο ακυρωτικό να απομειώσει τη θέση του για τις εγκυκλίους της προτροπής, της νομοθετικής προβλέψεως ή της προνομοθετήσεως.

Απόσπασμα 7

«…Έτσι, η Διοίκηση συνομολογούσε αφενός ότι οι αναρτηθέντες δασικοί χάρτες δεν ήταν αξιόπιστοι και οι ενδιαφερόμενοι ενθαρρύνονταν να αγνοήσουν το περιεχόμενό τους, ενώ, κατά τα λοιπά, συνομολογούσε ότι αυτοί δεν μπορούσαν καν να χρησιμοποιηθούν ως βάση του Δασολογίου, προ της καταρτίσεως του οποίου έπρεπε να παρεμβληθεί στάδιο “ολοκληρωμένου χειρισμού”…».

Κατά την κρίση της ΟλΣτΕ η Διοίκηση συνομολογούσε τους εξής τέσσερις παράγοντες-διαπιστώσεις:

α) οι αναρτηθέντες δασικοί χάρτες δεν ήταν αξιόπιστοι (πόσα έχουν γραφεί για αυτό!)∙

β) οι ενδιαφερόμενοι ενθαρρύνονταν να αγνοήσουν το περιεχόμενό των δασικών χαρτών (ενόψει του «ολοκληρωμένου χειρισμού)∙

γ) αυτοί οι δασικοί χάρτες δεν μπορούσαν καν να χρησιμοποιηθούν ως βάση του Δασολογίου (θέση που ασπάζεται και η ΟλΣτΕ)∙

και δ) προ της καταρτίσεως του Δασολογίου έπρεπε να παρεμβληθεί στάδιο «ολοκληρωμένου χειρισμού».

Είναι εκπληκτικό (μόνο;) ότι οι τέσσερις αυτοί παράγοντες-διαπιστώσεις εντάσσονται σε κείμενο εγκυκλίου. Και είναι προβληματικό ότι το ανώτατο ακυρωτικό χρησιμοποιεί το περιεχόμενο αυτής της εγκυκλίου για να οικοδομήσει επιχείρημα υπέρ της συνταγματικότητας του άρθρου 48 του ν. 4685/2020.

Γ. Αφήνουμε στο τέλος την κρίση για τον «ολοκληρωμένο χειρισμό». Πρόκειται για ένα μέλλον και αβέβαιο γεγονός. Επί τόσα χρόνια η κτηματολογική δασική έννομη τάξη στερούνταν ενός «ολοκληρωμένου χειρισμού». Είχαμε, δεκαετίες τώρα, τόσες επιταχύνσεις, βελτιώσεις αλλά και αναδιάταξη στο ορθό. Δεν είχαμε όμως «ολοκληρωμένο χειρισμό». Το έτος 2017 γεννήθηκε το όραμά του. Το 2021 η ΟλΣτΕ το επαναλαμβάνει, ενδεχομένως μάλιστα και να το υιοθετεί. Αναμένεται η δημιουργία του «ολοκληρωμένου χειρισμού». Μία απορία, ας μας επιτραπεί: Η πρόωρη κτηματογράφηση, το μερικό δασολόγιο και το μερικό Εθνικό Κτηματολόγιο (του ν. 4821/2021) βρίσκονται εντός της όποιας εμβέλειας του οράματος ενός «ολοκληρωμένου χειρισμού», βρίσκονται στον πυρήνα του, διατρέχουν την περίμετρό του ή κινούνται πέρα από αυτά ή άσχετα με αυτά.

Εδώ η νομολογία, κατά την απόφαση της ΟλΣτΕ 1364/2021, ως παράγοντας διαπλάσεως του δικαίου, δίνει την εντύπωση,- ίσως μάλιστα επιτρέπει την πεποίθηση- ότι μάλλον έχει υπερβεί τα «εσκαμμένα», δηλαδή τα προκαθορισμένα συνταγματικά όρια.

Δημοσιεύτηκε στο dasarxeio.com | 29.11.2021




ΚατηγορίεςΑπόψεις, Δασικοί Χάρτες, Νομοθεσία

Tags: , , , , , ,

Απάντηση

Αρέσει σε %d bloggers: