 |
Παναγιώτης Γαλάνης, Δικηγόρος Περιβαλλοντικού – Πολεοδομικού Δικαίου, Διδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ, Εμπειρογνώμων Περιβαλλοντικής Αδειοδότησης, Μεταδιδάκτωρ Δικ. Περιβάλλοντος info@pgalanislaw.gr , www.pgalanislaw.gr |
Στην πράξη όσων ασχολούνται με τη δασική και περιβαλλοντική νομοθεσία αναφύονται συχνά ερωτήματα αφορώντα το νομικό πλαίσιο των επεμβάσεων σε δασικά οικοσυστήματα αλλά και των δασικών χαρτών-χαρακτηρισμών δασών. Ειδικότερα, και αυτό αποτελεί αντικείμενο του παρόντος άρθρου, που συνιστά συμπίλημα νομικής γνωμοδότησης του γράφοντος, ως δικηγόρου.
Συγκεκριμένα, τίθεται το εξής ιστορικό: Το καζίνο Κ, που λειτουργεί με τη μορφή Ανώνυμης Εταιρείας (ΑΕ) διά των αρμοδίων οργάνων του επιδιώκει να επεκταθεί στην όμορη έκταση, η οποία ωστόσο κατά μεγάλο της μέρος καλύπτεται από εκτάσεις που φαίνεται πως αποτελούν δάση. Η επιχείρηση ισχυρίζεται ότι η έκταση αυτή, αφού δεν μπορεί να αποδώσει δασοκομικά προϊόντα στη συγκεκριμένη περίπτωση, όπως αποδεικνύεται και από τρεις (3) εκθέσεις δασολόγων, δεν μπορεί και να χαρακτηρίζεται «δάσος» κατά νόμο.
Ερωτάται:
α) Ευσταθεί ο ισχυρισμός αυτός; Αν μάλιστα είχε εκκινήσει διαδικασία προσωρινού χαρακτηρισμού της έκτασης ως δάσους (πριν την ανάρτηση του Δασικού Χάρτη), πώς δύναται να αμυνθεί το Κ;
Ενώ ερωτάται επιπροσθέτως:
β) Αν μέρος της συνολικής έκτασης ανήκει σε ΝΠΔΔ, τότε διαφέρει σε κάτι η νομική μεταχείρισή της;
γ) Είναι επιτρεπτή η επέμβαση;
δ) Ανεξαρτήτως της απάντησής σας στα προηγούμενα ερωτήματα, αν η επιχείρηση ισχυριστεί ότι η εν λόγω έκταση είχε εκχερσωθεί προ του 1975, έχει αυτό το γεγονός έννομες συνέπειες;
Ερωτάται:
Αξιολογήστε τους ισχυρισμούς της επιχείρησης και τα περαιτέρω ερωτήματα.
Απάντηση:
α) Η σημερινή ελληνική έννομη τάξη χαρακτηρίζεται από μία αξιοσημείωτη πολυνομία και πολυπλοκότητα των σχετικών με τα δάση διατάξεων που προκαλούν ενίοτε σύγχυση στον νομικό της θεωρίας και τον εφαρμοστή του δικαίου, αλλά το σύνολο αυτών των νόμων μπορεί να θεωρηθεί ικανοποιητικό, παρά τις δυσκολίες ερμηνείας και εφαρμογής που ενίοτε παρατηρούνται[1]. Στο ισχύον Σύνταγμα της Ελλάδας εντοπίζονται διατάξεις που αναφέρονται στη δασική προστασία. Ήδη από το 1975, οπότε και ετέθη σε ισχύ, οι ρυθμίσεις για τα δάση και τις δασικές εκτάσεις, ήτοι το άρθρο 24 και το άρθρο 117 παρ. 3 και 4 του Συντάγματος (για τις αναδασωτέες εκτάσεις) αποτέλεσαν αρκετά προοδευτική γραμμή για την εποχή τους, εν συγκρίσει και με άλλα ευρωπαϊκά συντάγματα.
Η ιστορική εξέλιξη της δασικής νομοθεσίας κατέδειξε την ευρύτερη σύγχυση γύρω από τις λειτουργίες που επιτελεί το δάσος, οι οποίες είναι αναπόσπαστα (εννοιολογικά) συνδεδεμένες με την έννοια του ίδιου του δάσους και της δασικής έκτασης. Προέχει, λοιπόν, η εξέταση του ορισμού του δάσους, ώστε να καταστούν εμφανείς και οι εννοιολογικές του ομοιότητες και διαφορές προς την έννοια της αναδασωτέας έκτασης.
Ο ορισμός του δάσους και της δασικής έκτασης περιεχόταν αρχικά στον νόμο (άρθρο 3 Ν. 998/1979) και ήταν τεχνικός. Στον νόμο που εκδόθηκε κατά τη συνταγματική επιταγή[2], όπως πρωτοδιατυπώθηκε, ως δάσος θεωρούνταν η «έκταση αναγκαίας εδαφικής επιφάνειας που καλύπτεται από ξυλώδη φυτά που τελούν λόγω απόστασης και αλληλεπίδρασης σε οργανική ενότητα και που μπορεί να προσφέρει δασοπονικά προϊόντα ή να συμβάλει στη διατήρηση της ισορροπίας», ενώ η δασική έκταση απλώς διαφέρει ως προς το ποσοστό της κάλυψης, αφού απαιτείται «αραιή ή πενιχρή βλάστηση». Η νομολογία, ωστόσο, του ΣτΕ έχει ερμηνεύσει παλαιόθεν το άρθρο αυτό και έχει απομακρυνθεί σε κάποιο βαθμό από τα στοιχεία του ορισμού αυτού, δίνοντας έτσι έμφαση στη μοναδική αναγκαία προϋπόθεση, αυτή της οργανικής ενότητας της δασικής βλάστησης (δενδρώδους ή θαμνώδους που, όπως χαρακτηριστικά λέγεται, προσδίδει στην έκταση την «ιδιαίτερη ταυτότητά της ως δασικού οικοσυστήματος»[3], ενιαίου[4]), ενώ τίθεται τέρμα στις νομολογιακές παλινωδίες του Αρείου Πάγου[5] που έθεταν ως αναγκαία τα στοιχεία της παραγωγής δασικών προϊόντων ή της υποβοήθησης της οικολογικής ισορροπίας ή της υγείας του ανθρώπου. Την ίδια στάση με το ΣτΕ υιοθέτησε προ πολλού και το ΑΕΔ[6].
Η συνταγματική αναθεώρηση του 2001 προσέθεσε την ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 24[7] που θέτει την αναγκαία έκταση ως απαραίτητη προϋπόθεση της κατάφασης της ύπαρξης δάσους/δασικής έκτασης, θέτοντας κατ’ ουσίαν έναν εννοιολογικό, ποιοτικό και επιστημονικό προσδιορισμό (και συνακόλουθα περιορισμό) στον ορισμό, αφιστάμενο έτσι σε ένα βαθμό από τον ορισμό του ΑΕΔ και του νόμου που απαιτούν «οργανική ενότητα»[8], αλλά σε πλήρη συμβατότητα και με το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο και με την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Η αναθεώρηση άφησε αμετάβλητο το άρθρο 117 του Συντάγματος.
Με τον Ν. 3208/2003 ο κοινός νομοθέτης επεχείρησε να επιλύσει πάγια δασικά προβλήματα και υιοθετεί αυτολεξεί τον συνταγματικό ορισμό, τροποποιώντας το άρθρο 3 Ν. 998/1979 αλλά (μη ορθώς) απαιτώντας ξανά την ύπαρξη δυνατότητας παραγωγής δασοπονικών προϊόντων (άρθρο 1 παρ. 3 Ν. 3208/2003), ωστόσο κάτι τέτοιο έρχεται σε ρήξη με όσα ειπώθηκαν προηγουμένως για την αμιγώς οικολογική αντίληψη του δάσους.
Συνεπώς, κατά σωστή, σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία ο Ν. 998/1979 ανάγει ως κρίσιμη για την έννοια του δάσους την οργανική ενότητα της δασικής βλάστησης που αποτελεί τεκμήριο για τη συμβολή του δάσους στη διατήρηση της ισορροπίας και την εξυπηρέτηση της διαβίωσης του ανθρώπου (κατά τη νομολογία ΣτΕ[9] και ΑΕΔ[10]).
Αναφορικά με το ζήτημα του χαρακτηρισμού της έκτασης, στοιχειοθετείται υποχρέωση της Διοίκησης για την κατάρτιση δασολογίου, σύμφωνα με το άρθρο 24 του Συντάγματος και τα ειδικότερα άρθρα 11-13 Ν. 998/79 (που προβλέπουν διαδικασία φωτογράφησης και χαρτογράφησης των δασών και σύνταξη του δασικού χάρτη που κυρώνεται από τον Υπουργό Γεωργίας και κατάρτιση και τήρηση δασολογίου στην Κεντρική Δασική Υπηρεσία).
Στο άρθρο 14 Ν. 998/1979 προβλέπεται για μεταβατικό χρονικό διάστημα (μέχρι δηλ. την κατάρτιση δασολογίου) η κίνηση ενδικοφανούς διαδικασίας με αίτηση των εχόντων έννομο συμφέρον ή αυτεπαγγέλτως από τον Δασάρχη[11] για χαρακτηρισμό της περιοχής ως δάσους ή δασικής έκτασης, για τον καθορισμό ορίων και προσδιορισμό της κατηγορίας. Έχει κριθεί ότι η παράλειψη (αδράνεια) της Διοίκησης να προβεί στην κατάρτιση δασολογίου και η εμμονή της να επιμένει στη διαδικασία αυτή του άρθρου 14 αντιβαίνει στο Σύνταγμα, το ενωσιακό και διεθνές δίκαιο και στοιχειοθετείται παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, που είναι ακυρωτέα[12].
Γιατί, όμως, είναι σημαντικός ο καθορισμός του δάσους ή της δασικής έκτασης; Διότι ακριβώς θέτει έναν περιορισμό στην ιδιοκτησία και δη στην ελεύθερη χρησιμοποίησή της κατά τη βούληση του ατόμου. Πρώτον, θεμελιώνεται το τεκμήριο κυριότητας του Δημοσίου επί αυτής της έκτασης και δεν αναγνωρίζονται τυχόν υφιστάμενοι τίτλοι κυριότητας επί αυτών των ακινήτων. Αν π.χ. μία έκταση δασώθηκε, ενώ ήταν αγρός, χάνεται πλέον οριστικά (αρχή «άπαξ δάσος, πάντα δάσος»), με τις ιδιαιτερότητες και τις ειδικότερες εξαιρέσεις που το Δασικό Κτηματολογικό Δίκαιο, βεβαίως, εισάγει. Δεύτερον, η συνταγματική δασική προστασία συνεπάγεται την απαγόρευση μεταβολής του προορισμού των δασών – δημοσίων αλλά και ιδιωτικών – παρά μόνο για λόγους που εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον (π.χ. εθνική οικονομία, γεωργία) και πάλι για εξαιρετικό λόγο, με τη μικρότερη δυνατή απώλεια του δασικού πλούτου[13].
Μετά την κύρωση του δασικού χάρτη, για τις εκτάσεις που σύμφωνα με αυτόν δεν διέπονται από τις διατάξεις της δασικής νομοθεσίας, δεν προβάλλονται δικαιώματα από το Ελληνικό Δημόσιο και η οικεία Διεύθυνση Δασών προβαίνει σε κατάρτιση και τήρηση δασολογίου για τις δασικές εν γένει εκτάσεις των παραγράφων 1, 2, 3, 4 και 5 του Ν. 998/1979 που αποτυπώνονται σε αυτόν, κατά τα ειδικότερα προβλεπόμενα στις διατάξεις του άρθρ. 3 του Ν. 3208/2003, όπως ισχύει. Σε περίπτωση αναμόρφωσης του δασικού χάρτη, το δασολόγιο ενημερώνεται ανάλογα.
β) Ιδιωτικά θεωρούνται όσα δάση/δασικές εκτάσεις δεν ανήκουν στο Δημόσιο, δηλ. όσα ανήκουν σε ιδιώτες, ΝΠΙΔ και ΝΠΔΔ[14]. Το ιδιωτικό δάσος επίσης προστατεύεται από τη συνταγματική διάταξη του άρθρου 24 του Συντάγματος. Η προστασία του είναι απόλυτη πλέον, μετά το έτος 2001, αφού απαγορεύεται κάθε επέμβαση και οι ιδιοκτήτες μπορούν να προβούν μόνο σε όσες επεμβάσεις θεωρούνται αναγκαίες για την προστασία και εκμετάλλευση των ιδιωτικών δασών.
Συνεπώς, δεν αλλάζει κάτι ως προς την απάντηση που δόθηκε. Για την πληρότητα της απάντησης, παρακαλείται ο αναγνώστης να ανατρέξει και στο ερώτημα γ).
γ) Πριν το Σύνταγμα του 2001, δηλαδή με το προγενέστερο καθεστώς γινόταν δεκτό νομολογιακά πως καμία ευχέρεια δεν διέθετε ο νομοθέτης να μεταβάλει τον προορισμό των ιδιωτικών και δημόσιων δασών, ενώ και η εξαίρεση του άρθρου 24 παρ. 1 εδ δ αφορούσε μόνο στα δημόσια δάση. Κατ’ εξαίρεση, νόμιμοι περιορισμοί της κυριότητας του ιδιωτικού δάσους θεωρούνταν η προστασία, συντήρηση και ανάπτυξή του, αλλά και η απαγόρευση περίφραξής του. Απαγορεύονται, εξάλλου, κάθε είδους επεμβάσεις που συνεπάγονται κατάτμηση ή οικοπεδοποίηση και χρησιμοποίηση για οικιστικούς σκοπούς, όπως και η εκχέρσωση[15]. Ωστόσο, ενώ μέχρι το έτος 1999 και μέχρι την έκδοση της ΟλΣτΕ 1675/1999 (Περιφερειακή Λεωφόρος Υμηττού, με αντίθετη μειοψηφία) γινόταν παγίως δεκτή η απόλυτη και χωρίς καμία εξαίρεση προστασία των ιδιωτικών δασών, κρίθηκε εν προκειμένω ως επιτρεπτή η αναγκαστική απαλλοτρίωση ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων για την εκτέλεση έργου κοινής ωφέλειας, αποδεχόμενος κατ’ αυτόν τον τρόπο ο ακυρωτικός δικαστής τη δυνατότητα της μεταβολής του προορισμού τους και της κάμψης του απόλυτου απαγορευτικού κανόνα[16]. Το δικαστήριο στάθμισε τα συμφέροντα, εκτίμησε την ανάγκη διαφύλαξης του δάσους, αλλά και τον σκοπό της απαλλοτρίωσης.
Επίσης, επεμβάσεις στα ιδιωτικά δάση δεν είναι δυνατό να νομιμοποιηθούν εκ των υστέρων, διότι έγιναν κατά παράβαση του συνταγματικού καθεστώτος που ίσχυε κατά τον χρόνο έκδοσης των αντίστοιχων αποφάσεων[17].
Σε κάθε περίπτωση, δεν ασκεί επιρροή ο χαρακτήρας της ως δημόσιας ή ιδιωτικής[18]. Εξάλλου, ιδιωτικά θεωρούνται όσα δάση/δασικές εκτάσεις δεν ανήκουν στο Δημόσιο, δηλ. όσα ανήκουν σε ιδιώτες, ΝΠΙΔ και ΝΠΔΔ[19]. Το ιδιωτικό δάσος επίσης προστατεύεται από τη συνταγματική διάταξη του άρθρου 24 του Συντάγματος.
Ο κανόνας που θέτει το Σύνταγμα (από το 2001) είναι πως απαγορεύεται πλέον γενικώς η μεταβολή του προορισμού των δασών και δασικών εκτάσεων δημόσιων και ιδιωτικών (απόλυτη προστασία), με μοναδική εξαίρεση την περίπτωση όπου η μεταβολή επιβάλλεται από το δημόσιο συμφέρον, με την έννοια ότι η εκμετάλλευσή τους είναι ουσιώδης για την εθνική οικονομία.
Κατ’ εξαίρεση, καθίστανται επιτρεπόμενες οι τυχόν επεμβάσεις στον βαθμό που δεν υπερβαίνουν το μέτρο εκείνο πέραν του οποίου θίγεται ανεπανόρθωτα η δασική μορφή μιας έκτασης και άρα αναιρείται η συνταγματική της προστασία. Η εξαίρεση αυτή ερμηνεύτηκε στενά, αλλά άρχισε να διαστέλλεται υπό την επίδραση και της οικονομικής κρίσης. Συνεπώς, πρέπει να τεκμηριώνεται εμπεριστατωμένα η απαίτηση της εθνικής οικονομίας.
δ) Αν η έκταση είχε εκχερσωθεί πριν το 1975 και την ισχύ του Συντάγματος, τότε επιφυλάσσεται διαφορετική νομική μεταχείριση σε αυτή, αφού με τη Μεταπολίτευση ανήχθη η δασική προστασία σε συνταγματική υποχρέωση. Η έκταση αυτή διατηρεί τη χρήση της (γεωργική λογικά) μέχρι σήμερα και δεν υπάγεται στη δασική νομοθεσία[20]. Ο νόμος προέβλεψε ότι μπορεί η έκταση να εξαγορασθεί (με αίτηση) κατά το άρθρο 47 Ν. 998/1979, βλ. και Ν. 4280/2014 που τροποποίησε τον 998/1979.
Ωστόσο, η νομολογία του ΣτΕ δέχεται ότι η εξαγορά δασών/δασικών εκτάσεων που εκχερσώθηκαν προ του 1975 αυτογνωμόνως, προκειμένου να καλλιεργηθούν, και η μεταβίβαση κυριότητας έναντι τιμήματος στους κατόχους αυτών, υπό την προϋπόθεση ότι η αγροτική χρήση συνεχίζεται έως την έκδοση της πράξης εξαγοράς και θα συνεχισθεί και στο μέλλον (άρθρο 47 παρ. 5 επ. του Ν. 998/1979), αντίκεινται προς τα άρθρα 24 παρ. 1 και 117 παρ. 3 του Συντάγματος. Για τους ίδιους ως άνω λόγους, διαπιστώνεται αντίθεση προς το Σύνταγμα και της παρ. 13 του άρθρου 47 του Ν. 998/1979, που προβλέπει έγκριση επέμβασης και αλλαγή χρήσης δασικής έκτασης, σύμφωνα με το άρθρο 47 Β του Ν. 998/1979 (σκ. 18, 20). Η απόφαση αυτή στοιχεί στην ορθότατη ερμηνευτική κατεύθυνση που διαμόρφωσε η ΟλΣτΕ 685/2019, που κατέφασε την αντισυνταγματικότητα των λεγόμενων «οικιστικών πυκνώσεων» και συνάδει και με την απόφαση του ΑΠ 981/2019[21].
Συνεπώς, η εξαγορά αυτή δεν επιτρέπεται, σύμφωνα με την παρούσα φάση της εξέλιξης της νομολογίας και υπό την επιφύλαξη αντίθετης διάταξης που θα συνάδει με αυτή τη νομολογία.
————
[1] Π. Γαλάνης, Δημόσιο Δίκαιο της αναδάσωσης, εκδ. Νομ. Βιβλιοθήκη, 2022, 6 επ.
[2]Ν. 998/1979 “Περί προστασίας των δασών και των δασικών εν γένει εκτάσεων της Χώρας” (ΦΕΚ Α 289/29.12.1979), Ε. Κουτούπα-Ρεγκάκου, ό.π., 174, Δ. Χριστοφιλόπουλος, 249 επ.
[3] ΣτΕ 3273/1996 όπου αντικρίζεται η απόφαση αυτή ως «πρωτοπόρος» και «καινοτόμος» για τους ως άνω λόγους, ΓνωμΝΣΚ 78/17.2.2004.
[4] Κατά πάγια νομολογία του ΣτΕ. Η αντιμετώπισή τους ως ενιαία οικοσυστήματα απαντά ενδεικτικά στην απόφαση ΣτΕ 1318/2001.
[5] Στη ΣτΕ 4647/2011.
[6] ΑΕΔ 27/1999: «Κρίσιμη, επομένως… για την έννοια…είναι η οργανική ενότης της δασικής (δενδρώδους ή θαμνώδους) βλαστήσεως, η οποία καθιστάμενη δια των ειρημένων διασυνδέσεων της όλης δασογενούς χλωρίδας και πανίδας, προσδίδει μόνη σ` αυτό την ιδιαιτέρα του ταυτότητα ως δασικού οικοσυστήματος…» (σκ. 10).
[7] Συλλήβδην η αναθεώρηση του 2001: α) εξομοίωσε την προστασία ιδιωτικών και δημοσίων δασών: «…Απαγορεύεται η μεταβολή του προορισμού των δασών και των δασικών εκτάσεων, εκτός αν προέχει για την Εθνική Oικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη τους χρήση, που την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον.»., β) έθεσε την υποχρέωση κατάρτισης δασολογίου και γ) προσέθεσε ερμηνευτική δήλωση στο άρθρ. 24, για τον ορισμό του «δάσους» και της «δασικής έκτασης», πράγμα όμως που ήδη είχε νομολογιακά διατυπωθεί, ενισχύοντας έτσι την κριτική για «βεβαιωτικό χαρακτήρα της αναθεώρησης. «δάσος είναι το οργανικό σύνολο άγριων φυτών με ξυλώδη κορμό πάνω στην αναγκαία επιφάνεια του εδάφους, τα οποία, μαζί με την εκεί συνυπάρχουσα χλωρίδα και πανίδα, αποτελούν μέσω της αμοιβαίας αλληλεξάρτησης και αλληλοεπίδρασής τους, ιδιαίτερη βιοκοινότητα (δασοβιοκοινότητα) και ιδιαίτερο φυσικό περιβάλλον (δασογενές)», ενώ δασική έκταση υπάρχει όταν «στο παραπάνω σύνολο η άγρια ξυλώδης βλάστηση, υψηλή ή θαμνώδης, είναι αραιά».
[8] Ε.Α. Μαριά, ΠερΔικ 4/2008, ό.π., 560.
[9] Βλ. προδικαστικό του ΣτΕ στο ΔΕΚ, ΣτΕ 3559/2008, ΟλΣτΕ 33/2013.
[10] ΑΕΔ 27/1999.
[11] Η νομολογία απεφάνθη ότι η απόφαση του δασάρχη και των επιτροπών του άρθρου 14 φέρει διαπιστωτικό χαρακτήρα, ΣτΕ 4304/2010, ΑΠ 1330/2008 κλπ.
[12] ΣτΕ 2818/1997 (Ε’ Τμ.) [Γενικό δασολόγιο] (Σημ. Ε.-Α. Μαριά), ΠερΔικ 2/1997, βλ. και Ν. 4351/2015, άρθρα 24-26 για τη σύσταση Τεχνικών Επιτροπών Αντιρρήσεων κλπ.
[13] Ε.Α. Μαριά, Προσωρινή επίλυση δασικών αμφισβητήσεων και διαδικασία κήρυξης έκτασης ως αναδασωτέας – Η μεταξύ τους σχέση, ΠερΔικ 3/2003 κλπ.
[14] Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1362/1981, 3754/1981 κλπ.
[15] ΣτΕ 1516/1993, 4280/1980 κλπ., Γ. Σιούτη, ό.π., 72-73.
[16] Ε.-Α. Μαριά, Ο Ν 3208/2003 για την προστασία των δασικών οικοσυστημάτων ένα χρόνο μετά τη θέση του σε ισχύ – Κριτικές σκέψεις και παρατηρήσεις, ΠερΔικ 4/2004, 460.
[17] ΣτΕ 1062/2003.
[18] ΣτΕ 1719/2012.
[19] Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1362/81, 3754/81 κλπ.
[20] ΣτΕ 646/2019.
[21] ΟλΣτΕ 710/2020.
ΚατηγορίεςΑπόψεις, Δασικοί Χάρτες, Νομοθεσία