 |
Παναγιώτης Γαλάνης, Δικηγόρος, Διδάκτωρ και Μεταδιδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ, Διδάσκων Νομικής ΕΚΠΑ info@pgalanislaw.gr , www.pgalanislaw.gr |
1. Δικαίωμα στο περιβάλλον (και το οικιστικό περιβάλλον) σε σχέση με τα λοιπά συνταγματικά δικαιώματα – προς ένα δικαίωμα στη δόμηση;[1]
Μολονότι το Σύνταγμα ρητά κατοχυρώνει το δικαίωμα στο περιβάλλον (άρθρο 24), καθώς και το δικαίωμα στην ιδιοκτησία (άρθρο 17), εντούτοις δεν παρέχει ευθεία κατοχύρωση στο δικαίωμα στη δόμηση. Ωστόσο, η ύπαρξή του είναι μάλλον προφανής.
Ως βασικά του γνωρίσματα περιγράφονται βιβλιογραφικά τα παρακάτω: Πρόκειται για ατομικό δικαίωμα, αλλά από το οποίο απορρέουν κοινωνικές δεσμεύσεις. Εκφράζεται ως δικαίωμα οικοδόμησης επί του εδάφους[2], το οποίο κατοχυρώνεται μετά τον αρχικό προσδιορισμό του προορισμού του ακινήτου από τον νομοθέτη. Η έννοια του «προορισμού» του ακινήτου εμπεριέχεται στη νομολογία και αποδίδεται ως το «φάσμα των πιθανών χρήσεων» του ακινήτου[3]. Ειδικά για την προβληματική της εκτός σχεδίου δόμησης, αφιερώνεται ξεχωριστό κεφάλαιο παρακάτω. Ας αρκεστούμε εδώ να επισημάνουμε πως το ΣτΕ υιοθέτησε σταδιακώς τη συγκεκριμένη (in concreto) έρευνα του περιορισμού του δικαιώματος δόμησης των εκτός σχεδίου πόλεως ακινήτων με βάση τη δομησιμότητά τους και τον χρόνο κτήσης τους[4]. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, αφορά κυρίως στην ΕΣΔΑ, αφού ερμηνεύεται αυτόνομα και προσθετικά. Σε επίπεδο του δικαίου των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και της ΕΣΔΑ[5], αντιμετωπίζεται ως υπεραξία[6] της ιδιοκτησίας. Εκπορεύεται από το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ και αφορά όχι μόνο στη στενή έποψή του, αλλά και στα εν τοις πράγμασι δημιουργηθέντα περιουσιακά δικαιώματα του προσώπου. Προστατεύεται η συγκεκριμένη προσδοκία που διαθέτει επαρκή βάση στο εσωτερικό δίκαιο[7]. Ασφαλώς, την πρωταρχία έχουν τα εθνικά δικαιοδοτικά όργανα, στα οποία και επαφίεται να διαγνώσουν την ύπαρξη της νόμιμης προσδοκίας δόμησης, ενώ συνυπολογίζονται και οι ενέργειες της Διοίκησης που δημιούργησαν την ως άνω προσδοκία[8]. Για την κατάφαση της παραβίασης δεν αρκεί κατά το ΕΔΔΑ συνήθως η διοικητική αδράνεια, αλλά απαιτείται η έκδοση ρητών βλαπτικών διοικητικών πράξεων. Οι περιορισμοί δόμησης μπορεί να αφορούν στον τρόπο άσκησης του δικαιώματος δόμησης ή να οδηγούν σε απαλλοτρίωση της ιδιοκτησίας ή σε κανονιστική ρύθμιση της χρήσης του. Ζητούμενο παραμένει η αναζήτηση δίκαιης ισορροπίας μεταξύ του περιορισμού και της ειδικότερης έκφανσης του δημοσίου συμφέροντος και όχι η «περιαφή» πολεοδομικής αρμοδιότητας από το Δικαστήριο. Σημειωτέον πως το δικαίωμα στη δόμηση στο δίκαιο της ΕΣΔΑ ομολογουμένως αντικρίζεται με ευρύτητα ως προς την απόλαυση της περιουσίας και αναγνωρίζεται αυτοτελές περιουσιακό δικαίωμα σε ορισμένο (έστω αυθαίρετο) κτίσμα επί οικοπέδου/γηπέδου. Η ανοχή του κράτους επί μακρόν που δεν απαγόρευσε τη διαμονή του πολίτη ούτε επέβαλε κυρώσεις δημιουργεί μία προστατευόμενη από την ΕΣΔΑ «υπεραξία»[9]. Επίσης, οι όποιες εξαιρέσεις της αυξημένης προστασίας του δικαιώματος δόμησης αντιμετωπίζεται μόνο κατά το στάδιο έκδοσης της διοικητικής άδειας και όχι μεταγενέστερα[10]. Τέλος, ως προς το δικαίωμα δόμησης που συναρτάται με το δικαίωμα κατοικίας, τονίζεται ότι το άρθρο 8 ΕΣΔΑ γνωρίζει πολύ συγκεκριμένη εφαρμογή και δεν υπερισχύει της κρατικής πολεοδομικής πολιτικής[11].
Σε σχέση με την προστασία της ιδιοκτησίας, έχει κριθεί ότι επιτρέπεται η μεταβολή του προορισμού των ακινήτων, αν επιβάλλεται από το Σύνταγμα ή βάσει νομίμων κριτηρίων και εφόσον ικανοποιείται σκοπός δημοσίου συμφέροντος που αναγνωρίζεται από το Σύνταγμα[12]. Το άρθρο 17 παρ. 1 Συντάγματος προβλέπει ότι «η ιδιοκτησία τελεί υπό την προστασία του κράτους, τα δικαιώματα όμως που απορρέουν από αυτή δεν μπορούν να ασκούνται σε βάρος του γενικού συμφέροντος». Το ίδιο το Σύνταγμα, λοιπόν, αναγνωρίζει ότι το δικαίωμα της ιδιοκτησίας δεν είναι απόλυτο, αλλά μπορεί να περιοριστεί για λόγους δημοσίου συμφέροντος. Επομένως, πρέπει εκάστοτε να εξεταστεί αν η δυσμενής περιουσιακή μεταβολή συνιστά προσβολή του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, όπως αυτό κατοχυρώνεται στο άρθρο 17 παρ. 1 Συντάγματος ή θεμιτό περιορισμό αυτής που πληροί τα κριτήρια της αρχής της αναλογικότητας[13].
Σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, ο περιορισμός του δικαιώματος πρέπει να είναι αναγκαίος, κατάλληλος και stricto sensu αναλογικός. Αναγκαίος σημαίνει ότι δεν υπάρχει άλλο μέτρο εξίσου αποτελεσματικό και λιγότερο επαχθές σε ένταση, έκταση ή διάρκεια για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού[14]. Κατάλληλο είναι το μέτρο, όταν είναι πρόσφορο, δηλαδή ικανό να οδηγήσει στην πραγματοποίηση του προβλεπόμενου από τον νόμο σκοπού. Η δε αναλογικότητα stricto sensu προϋποθέτει ότι επιτυγχάνεται εύλογη σχέση μεταξύ μέτρου και επιδιωκόμενου σκοπού, δηλαδή τα μειονεκτήματα της ρύθμισης δεν υπερβαίνουν τα πλεονεκτήματα αυτής[15].
Σύμφωνα με το άρθρο 5 παρ. 1 Συντάγματος σε συνδυασμό με το άρθρο 25 παρ. 1, ο καθένας έχει το δικαίωμα να συμμετέχει στην οικονομική ζωή της χώρας, υπό την αυστηρή προϋπόθεση ότι δεν προσβάλλει τα δικαιώματα των άλλων και δεν παραβιάζει το Σύνταγμα και τα χρηστά ήθη[16]. Όμοια και η παρ. 3 εδ. β’ του ίδιου άρθρου ορίζει πως «…κανένας δεν περιορίζεται…., παρά μόνο όταν και όπως ορίζει ο νόμος». Ειδικά για την ιδιοκτησία, βάσει του άρθρου 17 παρ. 2 εδ. α’ Συντάγματος «κανένας δεν στερείται την ιδιοκτησία του, παρά μόνο για δημόσια ωφέλεια που έχει αποδειχθεί με τον προσήκοντα τρόπο, όταν και όπως ο νόμος ορίζει, και πάντοτε αφού προηγηθεί πλήρης αποζημίωση, που να ανταποκρίνεται στην αξία που είχε το απαλλοτριούμενο κατά το χρόνο της συζήτησης στο δικαστήριο για τον προσωρινό προσδιορισμό της απαλλοτρίωσης»[17]. Μάλιστα, στην παρ. 4 του ίδιου άρθρου προβλέπεται καταβολή αποζημίωσης μέσα σε ενάμισι έτος από τον προσδιορισμό της από τα πολιτικά δικαστήρια και επιπλέον η απαλλαγή αυτής από οποιανδήποτε φόρο, κράτηση ή τέλος. Βάσει δε της παρ. 5 του άρθρου 17 Συντάγματος ο εκάστοτε νομοθέτης φέρει την υποχρέωση να ρυθμίσει την υποχρεωτική ικανοποίηση των δικαιούχων αποζημίωσης για αναγκαστική απαλλοτρίωση[18].
Το γενικότερο δικαίωμα της ιδιοκτησίας περιλαμβάνει περισσότερα ειδικότερα, επιμέρους δικαιώματα, όπως το δικαίωμα διατήρησης της ιδιοκτησίας, αλλά και της ακώλυτης χρήσης[19]/εκμετάλλευσης/κάρπωσής της. Όπως έχει κριθεί από τη νομολογία, η απώλεια του οικονομικού προορισμού και η κατάλυση της οικονομικής αξίας του πράγματος αδρανοποιεί την ιδιοκτησία, κατά παράβαση της συνταγματικής διάταξης. Μόνο η επιβολή της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης με την καταβολή της προβλεπόμενης αποζημίωσης συνιστά επιτρεπτό περιορισμό της χρήσης ή εκμετάλλευσης της ιδιοκτησίας[20].
Η πληθώρα των θεωρητικών απόψεων σχετικά με τη χάραξη των ανεκτών ορίων η υπέρβαση των οποίων οδηγεί σε προσβολή της ιδιοκτησίας είναι δεδομένη. Σαφώς, κοινή γραμμή των απόψεων αυτών είναι το απρόσβλητο του «πυρήνα του δικαιώματος», ήτοι δεν πρέπει να παραβλάπτονται τα ουσιώδη εκείνα στοιχεία η έλλειψη των οποίων οδηγεί στην άρση της ίδιας της υπόστασής του[21]. Η στέρηση της ιδιοκτησίας στην περίπτωση αυτή δημιουργεί δικαίωμα προς αποζημίωση. Εν περιπτώσει αμφιβολίας, γίνεται δεκτή η επιβολή με νόμο περιορισμών στην ιδιοκτησία, εφόσον λαμβάνουν χώρα αυτοί υπέρ του δημοσίου συμφέροντος και η ιδιοκτησία δεν καθίσταται αδρανής σε σχέση με τον περιορισμό της. Ως στέρηση νομολογιακά (πρέπει να) θεωρείται όχι μόνο η αφαίρεση της ιδιοκτησίας, αλλά και η επιβολή περιορισμών επ’ αυτής που καθιστούν στην ουσία την ιδιοκτησία αδρανή και μη δυνάμενη να χρησιμοποιηθεί βάσει του προορισμού της. Όταν επιβάλλεται ο περιορισμός της ιδιοκτησίας («κοινωνικός περιορισμός»), αυτό, όπως ήδη κατέστη σαφές, δεν πρέπει να καθιστά αδρανή ή να καταργεί τον πυρήνα του δικαιώματος. Αυτό μάλιστα προκύπτει και από το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), σύμφωνα με το οποίο: «Παν φυσικόν ή νομικόν πρόσωπον δικαιούται σεβασμού της περιουσίας του. Ουδείς δύναται να στερηθή της ιδιοκτησίας αυτού ειμή διά λόγους δημοσίας ωφελείας και υπό τους προβλεπόμενους υπό του νόμου και των γενικών αρχών του διεθνούς δικαίου όρους. Αι προαναφερόμεναι διατάξεις δεν θίγουσι το δικαίωμα παντός Κράτους όπως θέση εν ισχύι Νόμους ους ήθελε κρίνει αναγκαίον προς ρύθμισιν της χρήσεως αγαθών συμφώνως προς το δημόσιον συμφέρον ή προς εξασφάλισιν της καταβολής φόρων ή άλλων εισφορών ή προστίμων». Είναι αναμφίβολα αναγκαία η διασφάλιση δίκαιης ισορροπίας μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου αφενός και των απαιτήσεων για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων του προσώπου αφετέρου και εξαιτίας αυτού για τη στάθμιση[22] συνυπολογίζεται και το χορηγούμενο δικαίωμα αποζημίωσης του θιγομένου προσώπου[23].
Σε άλλη απόφασή του το ΣτΕ (για το Μαραθωνήσι και τον κόλπο Λαγανά και την προστασία της χελώνας caretta-caretta) εξειδίκευσε τα κριτήρια του Ν. 1650/1986 και δη του άρθρου 22 περί υποχρέωσης αποζημίωσης, κατόπιν αίτησης του ενδιαφερομένου, αν τα μέτρα που επιβάλλονται προκαλούν ουσιώδη στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας, χωρίς να χρειάζεται η έκδοση σχετικού ΠΔ που θα αδρανοποιούσε έτι περαιτέρω την καταβολή της[24].
Το δικαίωμα δόμησης στο ελληνικό δίκαιο συναρτάται με τον προορισμό του ακινήτου, ο οποίος καθορίζεται είτε από το Σύνταγμα είτε από τον τυπικό νόμο είτε από διοικητικές πράξεις.
Η ελληνική πραγματικότητα της δυνατότητας εκτός σχεδίου δόμησης συνιστά μοναδική περίπτωση στην Ευρώπη κατά τη διαδεδομένη άποψη, η οποία ωστόσο ελέγχεται με αξιόλογα αντεπιχειρήματα. Πρέπει σαφώς αυτή να περιοριστεί «δραστικά»[25].
Εκτός σχεδίου θεωρούνται οι περιοχές χωρίς εγκεκριμένο ρυμοτομικό/πολεοδομικό σχέδιο και οι περιοχές παρεμβάσεων (περιοχή Ρυθμιστικού Σχεδίου, ΓΠΣ, ΣΧΟΟΑΠ) και ειδικών παρεμβάσεων και όλες οι ζώνες (ΖΟΕ, προστασίας)[26]. Εντός σχεδίου θεωρούνται οι παραχωρούμενοι οικοπεδικοί κλήροι[27].
Τα εκτός σχεδίου πόλεως ακίνητα που δεν εμπίπτουν σε ειδικά προστατευτικά καθεστώτα, λ.χ. αρχαιολογικοί χώροι, ρέματα, δάση κλπ. μπορούν να οικοδομηθούν. Πρόκειται σαφώς για περιορισμένη δόμηση, ερειδόμενη στα άρθρα 9 παρ. 2, 10 παρ. 2, 14, 17 ΝΔ 17.7.1923 και με βάση το ΠΔ 23.10/4.11.1928, όπως αντικαταστάθηκε πλέον από το ΠΔ της 6/17.10.1978.
2. Η νομολογιακή επεξεργασία της εκτός σχεδίου δόμησης
Η εκτός σχεδίου δόμηση, όπως είναι προφανές και εύλογο, έχει απασχολήσει πολλάκις αφενός τα εγχώρια δικαστήρια και αφετέρου το ΕΔΔΑ, λ.χ. με τις υποθέσεις Zante-Μαραθωνήσι και Ξενοδοχεία Κρήτης.
Αφενός, η νομολογία του ΕΔΔΑ θεωρεί την εξισορρόπηση μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού συμφέροντος ως προέχουσα σε σχέση με την προστασία της περιουσίας. Η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης επιβάλλει στον δικαστή να λαμβάνει υπόψη το καθεστώς της έκτασης κατά τον χρόνο κτήσης της κυριότητας του ακινήτου και δεν συμβιβάζεται με αμάχητα καθιερωμένα τεκμήρια. Σε περίπτωση ουσιώδους περιορισμού/στέρησης της ιδιοκτησίας, μπορεί να αξιώσει εύλογη αποζημίωση[28].
Αφετέρου, φαίνεται ότι το ΣτΕ θεωρεί τις εκτός σχεδίου περιοχές ως μη προοριζόμενες για δόμηση (αλλά για γεωργική, κτηνοτροφική και δασοπονική εκμετάλλευση[29]) και θεωρεί θεμιτούς τους επιβαλλόμενους όρους και περιορισμούς δόμησης με ΖΟΕ. Η κατά προορισμό αγροτική χρήση των εκτός σχεδίου περιοχών είναι μία άποψη, επιδεκτική πολλαπλών αντιρρήσεων, αφού υποθάλπει τον υποκατάστατο, μη ολοκληρωμένο και συνολικό σχεδιασμό[30].
Διαρκή προβληματισμό γεννά στη θεωρία το ζήτημα του αν είναι δυνατή η συλλήβδην κατάργηση της εκτός σχεδίου δόμησης διά νόμου. Στο ζήτημα έχουν εκφραστεί πλείστες θέσεις, από τις οποίες ξεχωρίζει εκείνη που φέρει μία σαφή φιλοπεριβαλλοντική σφραγίδα στοιχώντας προς την αρχή του περιβαλλοντικού «κεκτημένου» και δέχεται το επιτρεπτό της πλήρους κατάργησής της, αλλά και η άποψη εκείνη που αναδεικνύει τις έντονες επιφυλάξεις, με τα εξής επιχειρήματα:
- Με την επίκληση της αρχής του κοινωνικού κεκτημένου, ως διασφαλιστικής των κοινωνικών δικαιωμάτων. Η άποψη αυτή παραγνωρίζει, ωστόσο, ότι το δικαίωμα δόμησης φέρει ισχυρή ατομική βάση[31].
- Με την επίκληση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου. Kαι αυτή η θέση, ωστόσο, έχει καταρριφθεί νομολογιακά, σύμφωνα με το εξής σκεπτικό: Tυχούσα οικοδομική δραστηριότητα που έχει ήδη αναπτυχθεί σε εκτός σχεδίου περιοχές, χωρίς να έχει προηγηθεί δημιουργία οικιστικής περιοχής βάσει συγκεκριμένων διατάξεων της πολεοδομικής νομοθεσίας, η οποία καθιερώνει σαφή διάκριση μεταξύ αφενός των περιοχών που ευρίσκονται εντός εγκεκριμένου σχεδίου πόλεως (ή πολεοδομικής μελέτης) ή εντός νομίμως υφισταμένου οικισμού και αφετέρου των λοιπών εκτός πολεοδομικού σχεδίου και εκτός ορίων οικισμού περιοχών, δεν επάγεται υποχρέωση του Κράτους προς διατήρηση της δημιουργηθείσας κατάστασης ως έχει ή προς ένταξη της διαμορφωθείσας περιοχής σε σχέδιο πόλεως, έστω και εάν η οικοδομική δραστηριότητα έγινε ανεκτή από τη Διοίκηση επί μακρό χρονικό διάστημα. Τούτο δεν συνιστά παράβαση της αρχής της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, η οποία αποτελεί ειδικότερη εκδήλωση της συνταγματικής αρχής της ασφάλειας δικαίου, που απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου, και ιδίως από τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος, και επιβάλλει τη διατήρηση της ισχύος της ευμενούς για τον καλόπιστο διοικούμενο πράξης (βλ. ΣτΕ 2035/2011 Ολομ.). Η αρχή αυτή δεν επιβάλλει ούτε τη διαιώνιση των ισχυουσών σε δεδομένη χρονική στιγμή ενδεχομένως ευνοϊκών ρυθμίσεων για το καθεστώς των εκτός σχεδίου περιοχών ούτε, κατά μείζονα λόγο, τη διατήρηση και νομιμοποίηση εν τοις πράγμασι οικιστικών συνόλων, ιδίως μάλιστα όταν η ένταξή τους στο σχέδιο δεν εναρμονίζεται με τον οικείο ευρύτερο χωροταξικό σχεδιασμό. Αντίθετη εκδοχή θα αναιρούσε την υποχρέωση του νομοθέτη να ρυθμίζει τα σχετικά ζητήματα κατ’ εκτίμηση των επιταγών του δημοσίου συμφέροντος, όπως διαμορφώνονται από τις διαρκώς μεταβαλλόμενες συνθήκες και να εκπληρώνει με τον τρόπο αυτό την κατά το Σύνταγμα επιταγή για προστασία του περιβάλλοντος και για εξασφάλιση των καλυτέρων δυνατών όρων διαβίωσης[32].
- Κομβική παραμένει η συζήτηση για τη σημασία και τη θέση της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικούμενου εν σχέσει με την εκτός σχεδίου δόμηση και τη διάνοιξη οδού[33]. Καθώς πάγια απαίτηση της νομολογίας είναι η αναγκαιότητα συνολικού σχεδιασμού του οδικού δικτύου, το ΣτΕ ειδικότερα έκρινε ότι από το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος συνάγεται θεμελιώδης, από πλευράς δυνατότητας δόμησης, διαφοροποίηση μεταξύ των περιοχών των αναπτυσσομένων με βάση οργανωμένο πολεοδομικό σχέδιο και των εκτός σχεδίου περιοχών, οι οποίες δεν έχουν ως προορισμό, κατ’ αρχήν, τη δόμηση. Η προηγούμενη διάνοιξη της οδού που απόκειται στην κεντρική διοίκηση συνιστά παγίως αναγκαία προϋπόθεση, για να είναι άρτιο το γήπεδο[34]. Πρέπει η οδός αυτή, ανεξαρτήτως εάν είναι εθνική, επαρχιακή, δημοτική ή κοινοτική, να υφίσταται νομίμως και, περαιτέρω, να είναι ήδη διανοιγμένη, κατά τέτοιον μάλιστα τρόπο, ώστε να είναι προσπελάσιμη και να εξασφαλίζει πράγματι επικοινωνία με το γήπεδο[35]. Τούτο δεν ισχύει για τις «αγροτικές» οδούς, εφόσον οι οδοί αυτές, κοινόχρηστες ή ιδιωτικές, δεν καθιστούν οικοδομήσιμα τα γήπεδα[36].
- Μετά τις πρόσφατες αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας[37] δημιουργείται πλέον μείζον ζήτημα για τα εκτός σχεδίου ακίνητα που δύναται να επιφέρει αρνητικές συνέπειες σε πολλούς τομείς της οικονομικής και επιχειρηματικής δραστηριότητας ανά την επικράτεια. Λόγω της υφιστάμενης αβεβαιότητας που προκύπτει στην πράξη από ένα ασαφές ή συνεχώς μεταβαλλόμενο νομικό καθεστώς, τίθενται σε κίνδυνο ή/και σε κατάσταση αβεβαιότητας, συμφωνίες, αγοραπωλησίες και επενδύσεις σε βασικούς τομείς της οικονομικής δραστηριότητας σε αρκετές περιοχές της χώρας. Συγκεκριμένα, προκύπτουν προβλήματα σε περιπτώσεις που έχουν ήδη εκδοθεί οικοδομικές άδειες ή/και έχουν ληφθεί όλες οι απαραίτητες εγκρίσεις ως προς την άδεια λειτουργίας, ή σε εταιρείες οποίες έχουν ήδη υπαχθεί στον αναπτυξιακό νόμο και δεν δύναται να ολοκληρωθεί η υφιστάμενη επένδυση λόγω μη δυνατότητας έκδοσης οικοδομικής άδειας με άμεσο τον κίνδυνο τελικώς της μη υλοποίησης. όπως λ.χ. περίπτωση εντός ενιαίας έκτασης η οποία έχει πρόσωπο σε κοινόχρηστη οδό, υπάρχουν αγροτεμάχια διανομής 1959, τα οποία παραχωρήθηκαν από το ελληνικό δημόσιο ως άρτια και οικοδομήσιμα προς συγκεκριμένο αναπτυξιακό σκοπό και χρήση, με υποχρέωση εντός 1 (ενός) από την παραχώρηση να έχουν εκκινήσει οι εργασίες, ή σε περίπτωση κοινόχρηστης οδού ασφαλτοστρωμένης με πλάτος >5,50μ, με δίκτυα κοινής ωφέλειας, ή ακόμη σε περιπτώσεις που ενώ έχει εκδοθεί και βρίσκεται σε ισχύ νόμιμη οικοδομική άδεια απαιτείται η αναθεώρηση της για να ολοκληρωθεί η επένδυση κλπ.
- Η εκτός σχεδίου δόμηση ακόμα και για οικιστική χρήση πρέπει να περιοριστεί δραστικά, σκοπός που υπαγορεύεται από τη ρητώς επιβλητέα υιοθέτηση της αρχής της «συμπαγούς πόλης». Τυχούσα διατήρηση παρεκκλίσεων με την τελική απόφαση έγκρισης θα πρέπει να αιτιολογείται ειδικά και να διέπεται αποκλειστικά και μόνο από χωροταξικά και πολεοδομικά κριτήρια, ρητώς αποκλειομένων λόγων αναγομένων στην καλόπιστη κτήση ή προσδοκία κτήσης ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων. Η εναρμόνιση ενός υπό έγκριση ΓΠΣ του Δήμου στις περί δραστικού περιορισμού της εκτός σχεδίου δόμησης κατευθύνσεις του Περιφερειακού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης, μεταξύ των οποίων και η κατάργηση παρεκκλίσεων, είναι όχι μόνο επιτρεπτή, αλλά και υποχρεωτική ήδη από το πρώτο στάδιο εφαρμογής του[38].
Πάντως, γενικότερα στην εκτός σχεδίου δόμηση μπορούν να επιβληθούν περιορισμοί με βάση το άρθρο 24 του Συντάγματος για την προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος. Όταν δεσμεύεται ουσιωδώς η ιδιοκτησία, μπορεί να ζητηθεί αποζημίωση, δικαίωμα που αναγνωρίζεται ως αυτοτελές νομολογιακά και δεν απαιτείται η μνεία του στη σχετική απόφαση επιβολής του περιορισμού[39]. Παραδείγματα είναι η νομοθεσία για την προστασία της βιοποικιλότητας (Ν. 3937/2011), ο Ν. 3028/2002 (για τις ζώνες εντός αρχαιολογικών χώρων), ενώ σύμφωνα με τον Ν. 4447/2016, άρθρο 7 παρ. 3 γ: με τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια καθορίζονται για κάθε δημοτική ενότητα οι ακόλουθες κατηγορίες περιοχών:…γ) Περιοχές Προστασίας: αα) Ως περιοχές προστασίας νοούνται οι περιοχές μελέτης των Τοπικών Χωρικών Σχεδίων, οι οποίες διαθέτουν ιδιαιτέρως αξιόλογα φυσικά ή πολιτιστικά στοιχεία που χρήζουν προστασίας, προβολής και ανάδειξης. Οι περιοχές αυτές οριοθετούνται και καθορίζονται για αυτές περιορισμοί ή και απαγορεύσεις στις χρήσεις γης και στη δόμηση, καθώς και στην εν γένει άσκηση δραστηριοτήτων και λειτουργιών, για λόγους προστασίας του φυσικού ή πολιτιστικού περιβάλλοντος και τοπίου. Επίσης, προβλέπονται… δ) Περιοχές ελέγχου χρήσεων γης: Ως περιοχές ελέγχου χρήσεων γης νοούνται οι μη πολεοδομημένες και προς πολεοδόμηση (εκτός σχεδίου και εκτός ορίων οικισμών) περιοχές του οικείου Δήμου, ιδίως πέριξ των οικιστικών περιοχών ή των περιοχών παραγωγικών και επιχειρηματικών δραστηριοτήτων, στις οποίες καθορίζονται ειδικοί περιορισμοί στις χρήσεις γης και στους όρους δόμησης με σκοπό την ορθολογική κατανομή και συσχέτιση των χρήσεων γης, ώστε να αποφεύγονται πιθανές μεταξύ τους συγκρούσεις και ανεξέλεγκτη κατανάλωση φυσικών πόρων. Όρια και ρυθμίσεις εγκεκριμένων Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ), που έχουν καθοριστεί σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 29 του Ν. 1337/1983, αποτελούν το περιεχόμενο των Τοπικών Χωρικών Σχεδίων και μπορεί να τροποποιούνται με τα προεδρικά διατάγματα της παραγράφου 6, εφόσον τούτο κρίνεται πολεοδομικώς απαραίτητο για την κάλυψη αναγκών οικιστικής, παραγωγικής ή επιχειρηματικής ανάπτυξης και ανασυγκρότησης εντός της οικείας δημοτικής ενότητας, ύστερα από συνεκτίμηση των ιδιαίτερων περιβαλλοντικών τους χαρακτηριστικών και εισήγηση της αρμόδιας υπηρεσίας του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας. Μετά την έγκριση των Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων, οι Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου που έχουν ενσωματωθεί σε αυτά παύουν να ισχύουν ως αυτοτελείς ρυθμίσεις και ισχύουν οι ρυθμίσεις του Τοπικού Πολεοδομικού Σχεδίου.
Δεν επιτρέπεται η έκδοση οικοδομικής άδειας για δόμηση σε γήπεδα που προέκυψαν από κατάτμηση ενιαίου γηπέδου, ανεξαρτήτως του ιδιοκτησιακού καθεστώτος που προέκυψε[40].
Το ΠΔ της 24.5.1985 αφορά στην εκτός σχεδίου δόμηση, δηλ. τα γήπεδα τα ευρισκόμενα εκτός των ρυμοτομικών σχεδίων ή εκτός των ορίων των νόμιμα υφιστάμενων πριν το 1923 οικισμών. Υπάρχουν και άλλα συναφή ΠΔ, ενώ όλα μαζί κωδικοποιούνται στον ΚΒΠΝ, άρθρα 162-180. Αφορά στη μεμονωμένη δόμηση, ενώ προφανώς αν η περιοχή ενταχθεί στο σχέδιο, ισχύουν τα όσα προβλέπονται στον Ν. 4447/2016.
Το νομικό πλαίσιο αυτό τροποποιήθηκε το 2020, με τον Ν. 4759/2020.
Οι κανόνες δόμησης στις εκτός σχεδίου περιοχές, οι οποίες ονομάζονται «γήπεδα» αναλύονται κάτωθι. Γήπεδο κατ’ άρθρο 2 παρ. 12 ΝΟΚ λέγεται «η συνεχόμενη έκταση γης που αποτελεί αυτοτελές και ενιαίο ακίνητο και ανήκει σε έναν ή σε περισσότερους κυρίους εξ αδιαιρέτου, σε περιοχή εκτός εγκεκριμένου σχεδίου». Δεν πρέπει να διασπάται από μεσολαβούσες ιδιοκτησίες τρίτων ή χώρους ανήκοντες στην κοινή χρήση. Εκτός από την αρτιότητα και οικοδομησιμότητα του γηπέδου, απαιτούνται και άλλοι παράγοντες και κριτήρια, συναρτώμενα με τη θέση εντός/εκτός σχεδίου, όπως η απαίτηση προσώπου επί εθνικής/επαρχιακής/δημοτικής οδού για την εφαρμογή των παρεκκλίσεων.
Με την 2340/2023 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας απορρίφθηκε αίτηση ακυρώσεως κατά απόφασης Επιτροπής Ελέγχου και Νομιμότητας Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Με την απόφαση αυτή είχε απορριφθεί τελικώς αίτημα ιδιώτη να εξαγοράσει τμήμα δρόμου του αγροκτήματος που διέρχεται εντός της ιδιοκτησίας του. Με την απόφαση της Ολομελείας του Δικαστηρίου κρίθηκαν τα ακόλουθα: α) Ορθώς η αίτηση εξετάσθηκε με βάση την περίπτωση α΄ της παρ. 8 του άρθρου 22 του N. 4061/2012 και όχι με την περίπτωση γ΄ της ίδιας παραγράφου, όπως είχε ζητηθεί. β) Αντίκειται στο Σύνταγμα η περ. α΄ της παρ. 8 του άρθρου 22 του N. 4061/2012, η οποία παραπέμπει για την εφαρμογή της στις διατάξεις του άρθρου 23 του νόμου αυτού που έχουν κριθεί αντισυνταγματικές από το Δικαστήριο, και προβλέπει εξαγορά οδών που απεικονίζονται στα κυρωμένα στοιχεία διανομών αγροκτημάτων και συνοικισμών από ιδιώτες που τους κατέχουν, ενόψει του κοινόχρηστου χαρακτήρα των οδών, ο οποίος εμποδίζει την αλλαγή του προορισμού τους με την εξαγορά τους εν όλω ή κατά ένα τμήμα τους από τους ιδιώτες που τις κατέχουν αυθαίρετα[41].
3. Οι ρυθμίσεις του Ν. 4759/2020 και η κριτική σε αυτές
Με τις διατάξεις του N. 4759/2020 επιδιώκεται ο περιορισμός της δόμησης σε περιοχές για τις οποίες δεν υπάρχει πολεοδομικός σχεδιασμός πρώτου επιπέδου.
Τα γήπεδα που βρίσκονται εκτός σχεδίων πόλεως, εκτός ορίων των νομίμως υφισταμένων οικισμών προ του έτους 1923, που στερούνται ρυμοτομικού σχεδίου και εκτός περιοχών στις οποίες έχουν καθορισθεί χρήσεις γης, όροι και περιορισμοί δόμησης από εργαλεία πολεοδομικού σχεδιασμού πρώτου επιπέδου (ΓΠΣ, ΣΧΟΟΑΠ, ΖΟΕ ή άλλα διατάγματα χρήσεων γης) ή από διατάγματα που καθορίζουν όρους και περιορισμούς δόμησης σε περιοχές εκτός σχεδίου, όπως τα διατάγματα της παρ. 2 του άρθρου 10 του από 17.7.1923/16.8.1923 ΝΔ ή Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου του άρθρου 29 του Ν. 1337/1983 ή ΕΣΧΑΔΑ του άρθρου 12 του Ν. 3986/2011 ή ΕΣΧΑΣΕ του άρθρου 24 του Ν. 3894/2010 και του Ν. 4608/2019 ή αποφάσεις του Υπουργού Πολιτισμού δια των οποίων καθορίζονται χρήσεις γης, όροι και περιορισμοί δόμησης, διέπονται από τις διατάξεις του παρόντος Κεφαλαίου, καθώς και από τη νομοθεσία, ιδίως δε το από 6.10.1978 προεδρικό διάταγμα και το από 24.5.1985 προεδρικό διάταγμα, που δεν έρχονται σε αντίθεση με το παρόν.
Στα γήπεδα αυτά οι οικοδομικές άδειες επιβαρύνονται με τέλος πέντε τοις εκατό (5%) επί του κόστους του συμβατικού προϋπολογισμού του έργου ή πέντε τοις χιλίοις (5%o) στην περίπτωση που γίνεται χρήση αναλυτικού προϋπολογισμού, το οποίο αποδίδεται στο Πράσινο Ταμείο για τη χρηματοδότηση δράσεων στις εκτός σχεδίου περιοχές που αντισταθμίζουν την επιβάρυνση του περιβάλλοντος από το γεγονός ότι δομούνται περιοχές που καταρχήν δεν προορίζονται για δόμηση. Το ανωτέρω ποσό δεν μπορεί να υπολείπεται των διακοσίων πενήντα (250) ευρώ ούτε και να υπερβαίνει τις πέντε χιλιάδες (5.000) ευρώ. Κατά το έγγραφο υπ’ αριθμ. 129/3-3-2021 του Περιφερειακού Τμήματος Μαγνησίας του ΤΕΕ, ως κόστος οικοδομικής άδειας νοείται ο προϋπολογισμός του έργου και ο έλεγχος της καταβολής του τέλους διενεργείται από την ΥΔΟΜ κατά το στάδιο των φορολογικών ελέγχων της άδειας (βάσει των αποδεικτικών καταβολής των εισφορών και κρατήσεων του Δημοσίου)[42].
Στα γήπεδα που βρίσκονται εκτός σχεδίων πόλεως και εκτός ορίων των νομίμως υφισταμένων οικισμών προ του έτους 1923, που στερούνται ρυμοτομικού σχεδίου, αλλά εντός περιοχών στις οποίες καθορίζονται χρήσεις γης, όροι και περιορισμοί δόμησης από εργαλεία πολεοδομικού σχεδιασμού πρώτου επιπέδου, οι επιτρεπόμενες χρήσεις γης πρέπει να συνάδουν με τα χωρικά και περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά κάθε περιοχής και να μην λειτουργούν ανταγωνιστικά προς τις χρήσεις γης στις περιοχές εντός σχεδίου, εντός ορίων οικισμών και εντός οργανωμένων μορφών ανάπτυξης στην ευρύτερη περιοχή. Στις περιοχές αυτές η αρτιότητα και οι όροι δόμησης που ορίζονται με εργαλεία πολεοδομικού σχεδιασμού πρώτου επιπέδου επιτρέπεται να είναι ευνοϊκότεροι από τους ισχύοντες για τα γήπεδα της παρ. 1. Ειδικά ο συντελεστής δόμησης, η κάλυψη, το ύψος και ο όγκος μπορούν να ορίζονται ευνοϊκότερα για τη δόμηση από τους αντίστοιχους όρους στα γήπεδα της παρ. 1 μέχρι δέκα τοις εκατό (10%). Σε κάθε περίπτωση, οι όροι αυτοί δεν επιτρέπεται να είναι ευνοϊκότεροι, δηλαδή να καθιστούν ευχερέστερη τη δόμηση, σε σχέση προς τους ισχύοντες στις περιοχές εντός σχεδίου, εντός ορίων οικισμών και εντός οργανωμένων μορφών ανάπτυξης στην ευρύτερη περιοχή ή να οδηγούν στην εν τοις πράγμασι δημιουργία νέων οικισμών χωρίς εγκεκριμένο πολεοδομικό σχέδιο[43].
Για τις ανάγκες της δόμησης των κτηρίων της παρ. 1 του άρθρου 32, ο μέγιστος συντελεστής δόμησης ανέρχεται καταρχήν σε δεκαοκτώ εκατοστά (0,18), το μέγιστο ποσοστό κάλυψης σε δέκα τοις εκατό (10%) και ο μέγιστος αριθμός ορόφων σε δύο (2).
Το ανώτατο ύψος των κτισμάτων απαγορεύεται να υπερβαίνει τον υδροκρίτη. Εξαιρούνται οι κεραίες ραδιοεπικοινωνίας και κινητής τηλεφωνίας με τις απαραίτητες κτηριακές υποδομές για τη λειτουργία τους, οι εγκαταστάσεις και υποδομές σταθμών ηλεκτροπαραγωγής ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, καθώς και οι εγκαταστάσεις και υποδομές αστεροσκοπείων ιδιοκτησίας Δημόσιων φορέων ή φορέων του ευρύτερου Δημόσιου τομέα που εξυπηρετούν τη λειτουργία τους. Για τις ανάγκες του παρόντος, ως υδροκρίτης ορίζεται η νοητή γραμμή που συνδέει τα υψηλότερα σημεία της επιφάνειας και διαχωρίζει δυο υδρολογικές λεκάνες απορροής, όπως αναλυτικότερα
καθορίζεται στο Τεύχος Τεχνικών Οδηγιών για την εφαρμογή του ΝΟΚ που εγκρίθηκε με την υπό στοιχεία 63234/19.12.2012 απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής (ΑΔΑ: Β4ΜΕ0-Θ25).
Ακολούθως, ο Ν. 4759/2020 ορίζει ειδικούς όρους δόμησης:
α) Σε γεωργοκτηνοτροφικά, γεωργοπτηνοτροφικά κτήρια, κτήρια υδατοκαλλιεργειών, στέγαστρα σφαγής, γεωργικές αποθήκες, δεξαμενές, θερμοκήπια και λοιπές γεωργικές κατασκευές του άρθρου 2 του από 24.5.1985 ΠΔ,
β) σε δεξαμενές καλλιέργειας υδρόβιων οργανισμών,
γ) βιομηχανικές εγκαταστάσεις του άρθρου 4 του από 24.5.1985 ΠΔ,
δ) κτήρια που προορίζονται για αμιγή χρήση γραφείων ή καταστημάτων του άρθρου 5 του από 24.5.1985 προεδρικού διατάγματος,
ε) κτήρια κατοικίας της περ. ΙΙ.1 του άρθρου 1 του ΠΔ 59/2018,
στ) κτήρια που προορίζονται για εμπορικές αποθήκες του άρθρου 9 του από 24.5.1985
προεδρικού διατάγματος,
ζ) κτήρια που προορίζονται για εκπαιδευτήρια και ευαγή ιδρύματα του άρθρου 5 του από 6.10.1978 προεδρικού διατάγματος,
η) κτήρια που προορίζονται για νοσοκομεία και κλινικές του άρθρου 6 του από 6.10.1978 προεδρικού διατάγματος,
θ) κτήρια που προορίζονται για εξυπηρέτηση των αναγκών των Κέντρων Τεχνικού Ελέγχου Αυτοκινήτων (ΚΤΕΟ) του άρθρου 16 του από 6.10.1978 ΠΔ,
ι) εγκαταστάσεις εφοδιαστικής της περ. 21 της παρ. ΙΙ του άρθρου 1 του ΠΔ 59/2018,
κ) κέντρα δεδομένων (Data Centres) της περ. 21.Α της παρ. ΙΙ του άρθρου 1 του ΠΔ 59/2018.
λ) Η δόμηση σε ακατοίκητα νησιά επιτρέπεται υπό τους όρους που καθορίζονται από τα εργαλεία πολεοδομικού σχεδιασμού πρώτου επιπέδου, με την επιφύλαξη των διατάξεων που ισχύουν για τις προστατευόμενες περιοχές του άρθρου 19 του Ν. 1650/1986.
μ) Υπενθυμίζεται ότι εάν εμβαδόν γηπέδου που υπερέβαινε τα τέσσερις χιλιάδες (4.000) τμ απομειώθηκε λόγω απαλλοτρίωσης, διάνοιξης διεθνούς, εθνικής, επαρχιακής ή δημοτικής οδού ή αναδασμού, το γήπεδο θεωρείται άρτιο, εάν το εμβαδόν του υπερβαίνει τα δύο χιλιάδες (2.000) τμ και έχει πρόσωπο σε διεθνή, εθνική, επαρχιακή ή δημοτική οδό τουλάχιστον είκοσι πέντε (25) μ. και ότι
ν) Στις εκτός σχεδίου περιοχές επιτρέπεται η συνένωση όμορων γηπέδων, υπό τις εξής προϋποθέσεις: i) το νέο γήπεδο που προκύπτει μετά τη συνένωση έχει εμβαδόν τουλάχιστον τέσσερις χιλιάδες (4.000) τμ και ii) τουλάχιστον ένα από τα γήπεδα που συνενώνονται είναι άρτιο και οικοδομήσιμο με τις διατάξεις που ίσχυαν μέχρι την έναρξη ισχύος του Ν. 4759/2020.
Ωστόσο, παρά τις ευγενείς προθέσεις του, ο Ν. 4759/2020 κατακρίθηκε ήδη κατά τη διαβούλευσή του. Κυριότερα σημεία κριτικής εναντίον του υπήρξαν τα εξής:
- «Όχημα» για την επαναφορά στου απολεσθέντος δικαιώματος δόμησης στα μικρά οικόπεδα, σε εκτός σχεδίου περιοχές, θα καταστούν τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια. Τούτο συνδυάζεται με την κομβική πρόβλεψη του νόμου αυτού ότι οι ιδιοκτησίες των επτακοσίων πενήντα (750), των χιλίων διακοσίων (1.200) και των δύο χιλιάδων (2.000) τετραγωνικών μέτρων σε μια διετία από τη θέσπιση του Ν. 4759/2020 θα απωλέσουν τη δυνατότητα οικιστικής αξιοποίησης που έχουν, σύμφωνα με τις νέες νομοθετικές ρυθμίσεις που περιλαμβάνονται στον Ν. 4759/2020. Η δυνατότητα δόμησης – κατά παρέκκλιση της νομοθεσίας – σε εκτός σχεδίου οικόπεδα μικρότερα των τεσσάρων στρεμμάτων θα διακοπεί. Ωστόσο, βάσει των νέων ρυθμίσεων δίνεται περιθώριο δύο (2) ετών για την έκδοση προέγκρισης δόμησης που ισχύει για ένα (1) με δύο (2) χρόνια, εντός των οποίων μπορεί να υποβληθεί αίτηση για έκδοση οικοδομικής άδειας, η οποία ισχύει για τέσσερα (4) χρόνια. Μετά την εξαετία, οικόπεδα μικρότερα των τεσσάρων στρεμμάτων θα επανακτήσουν δικαίωμα δόμησης, κατά περίπτωση, όταν ολοκληρωθεί το αντίστοιχο Τοπικό Πολεοδομικό Σχέδιο.
- Ωστόσο, όπως επισημαίνεται εύστοχα, δεν ορίζεται πουθενά με σαφήνεια ότι καταργούνται οι γνωστές παρεκκλίσεις της εκτός σχεδίου δόμησης. Αντιθέτως δημιουργούνται νέες προβληματικές ρυθμίσεις, ασάφειες για τους όρους δόμησης των ακινήτων και τη συνένωση όμορων γηπέδων ενώ εξουδετερώνεται ο υπάρχων πολεοδομικός σχεδιασμός.
- Οι νέες ρυθμίσεις περιορίζουν, κατά μέσο όρο δέκα τοις εκατό (10%), τον ΣΔ για τα ακίνητα που είναι πάνω από τέσσερις χιλιάδες (4000) τμ.. Για παράδειγμα, σε οικόπεδα που βρίσκονται σε περιοχές όπου δεν υπάρχει κανένας σχεδιασμός (π.χ. ΓΠΣ, ΠΔ όρων δόμησης, ΖΟΕ κλπ.), ο μέγιστος συντελεστής δόμησης θα ανέρχεται καταρχήν σε δεκαοκτώ εκατοστά (0,18). Δηλαδή, στα τέσσερα στρέμματα θα οικοδομούνται πλέον εκατόν ογδόντα (180) τμ. (από διακόσια τμ. που ίσχυε).
- Στο άρθρο 32 «υπάρχει προφανής ασάφεια. Δεν ορίζεται πουθενά με σαφήνεια ποια είναι τα ελάχιστα όρια αρτιότητας που επιβάλλονται.
- Δεν είναι ξεκάθαρο το τι ισχύει πλέον στις περιοχές όπου έχουμε εγκεκριμένα ΓΠΣ, ΣΧΟΟΑΠ, ΤΧΣ, ΖΟΕ κλπ., που προβλέπουν σε επίπεδο ρυθμίσεων εκτός σχεδίου τη διατήρηση σε ισχύ των γνωστών παρεκκλίσεων αρτιότητας.
- Δεν είναι ξεκάθαρο το τι ισχύει πλέον σε επίπεδο συντελεστή δόμησης, κάλυψης κλπ., εάν τα ισχύοντα ΓΠΣ προβλέπουν σε κάποιες περιοχές όρους δόμησης ευνοϊκότερους και πάνω από το δέκα τοις εκατό (10%) από τους γενικούς, που καθορίζει το άρθρο 33. Ειδικότερα δε για τα ποσοστά κάλυψης και τον Συντελεστή Όγκου για τις Βιοτεχνίες-Βιομηχανίες κλπ.
- Στο άρθρο 33 εκ του γράμματος αφενός φαίνεται ότι καταργούνται οι παρεκκλίσεις, αφετέρου εισάγεται νέα προβληματική παρέκκλιση, μην προσδιορίζοντας εάν αυτά τα 4.000 τ.μ ήταν άρτια και οικοδομήσιμα πριν την απαλλοτρίωση.
Κατά το άρθρο 26 (Παράταση – μεταβατική ρύθμιση των παρεκκλίσεων της εκτός σχεδίου δόμησης – Τροποποίηση παρ. 1 άρθρου 40 Ν. 4759/2020), όπως διαμορφώθηκε με τον Ν. 5057/2023[44], η προθεσμία στο τέλος του εισαγωγικού εδαφίου του άρθρου 40 του Ν. 4759/2020, περί έκδοσης οικοδομικής άδειας ή προέγκρισης, παρατείνεται από τη λήξη της, και η παρ. 1 διαμορφώνεται ως εξής: Εάν, μέχρι την έγκριση Τοπικού Πολεοδομικού Σχεδίου ή Ειδικού Πολεοδομικού Σχεδίου και πάντως για χρονικό διάστημα που δεν υπερβαίνει τα δύο (2) έτη από την έναρξη ισχύος του παρόντος, έχει υποβληθεί αίτημα για έκδοση προέγκρισης οικοδομικής άδειας με τα δικαιολογητικά και τις μελέτες της παρ. 5 του άρθρου 35 του Ν. 4495/2017 ή έχει υποβληθεί αίτημα με τα απαιτούμενα δικαιολογητικά για έκδοση έγγραφης βεβαίωσης της αρμόδιας Υπηρεσίας Δόμησης, κατά την υποπερ. βα) της περ. β) της παρ. 2 του άρθρου 38 του ν. 4495/2017, αν στην τελευταία περίπτωση η αίτηση για έκδοση οικοδομικής άδειας ή προέγκρισης υποβληθεί μέχρι και την 31η Μαρτίου 2024, μπορούν να οικοδομούνται ακίνητα τα οποία:
α) κατά την έναρξη ισχύος του παρόντος έχουν πρόσωπο σε διεθνείς εθνικές επαρχιακές, δημοτικές και κοινοτικές οδούς καθώς και σε εγκαταλελειμμένα τμήματα αυτών και σε σιδηροδρομικές γραμμές και εφόσον έχουν:
αα)Τα γήπεδα που υφίστανται κατά την 12η.11.1962, ημέρα δημοσίευσης του από 24.10.1962 βασιλικού διατάγματος (Δ 142), ελάχιστο πρόσωπο: δέκα (10) μέτρα, ελάχιστο βάθος: δεκαπέντε (15) μέτρα, ελάχιστο εμβαδόν: επτακόσια πενήντα (750) τ.μ.,
αβ) υφίστανται κατά την 12η.9.1964, ημέρα έναρξης ισχύος του από 21.7.1964 βασιλικού διατάγματος (Δ’ 141), ελάχιστο πρόσωπο: είκοσι (20) μέτρα, ελάχιστο βάθος: τριάντα πέντε (35) μέτρα, ελάχιστο εμβαδόν χίλια διακόσια (1.200) τ.μ.,
β) έχουν πρόσωπο σε εθνική, επαρχιακή, ή δημοτική οδό εφόσον υφίστανται κατά την 17η.10.1978, ημέρα έναρξης ισχύος του από 6.10.1978 προεδρικού διατάγματος (Δ 538), και έχουν ελάχιστο πρόσωπο: είκοσι πέντε (25) μ, ελάχιστο βάθος: σαράντα (40) μ. και ελάχιστο εμβαδόν δύο χιλιάδες (2.000) τ.μ.,
γ) έχουν πρόσωπο σε εθνική, επαρχιακή, ή δημοτική οδό, εφόσον υφίστανται κατά την 17η.10.1978, και έχουν ελάχιστο πρόσωπο: είκοσι πέντε (25) μ., ελάχιστο βάθος: σαράντα (40) μ. και ελάχιστο εμβαδόν δύο χιλιάδες (2.000) τ.μ,
δ) βρίσκονται εντός της ζώνης των πόλεων, κωμών και οικισμών και είχαν κατά την 24η.4.1977, ημέρα έναρξης ισχύος του από 5.4.1977 προεδρικού διατάγματος (Δ 133), και ελάχιστο εμβαδόν: δύο χιλιάδες (2.000) τ.μ,
ε) είναι άρτια και οικοδομήσιμα και απομειούνται συνέπεια απαλλοτριώσεων ή διάνοιξης διεθνών, εθνικών ή επαρχιακών οδών, εφόσον μετά από την απομείωση αυτή έχουν τα όρια αρτιότητας και τις λοιπές προϋποθέσεις των γηπέδων της περ. δ’,
στ) σε περιπτώσεις αναδασμών, γήπεδα που δημιουργούνται και δίνονται σε δικαιούχους σε ανταλλαγή αρτίων και οικοδομήσιμων γηπέδων, εφόσον μετά από τον αναδασμό αυτόν έχουν τα όρια αρτιότητας και τις προϋποθέσεις των γηπέδων της περ. δ’,
ζ) έχουν ελάχιστο εμβαδόν τέσσερις χιλιάδες (4.000) τ.μ, όταν επ’ αυτών ανεγείρονται τουριστικές εγκαταστάσεις.
Συμπερασματικά λοιπόν, ο Ν. 4759/2020 δεν αποσκοπεί ούτε και προβαίνει στην οριζόντια τροποποίηση των προϊσχυουσών διατάξεων περί της δόμησης εκτός σχεδίου των από 24.5.1985 ΠΔ και 6.10.1978 ΠΔ. Επίσης, δεν μεταβάλλει τον τρόπο και τις διατάξεις δόμησης στα γήπεδα που βρίσκονται σε περιοχές για τις οποίες ισχύουν πολεοδομικές ρυθμίσεις ούτε και στην περίπτωση που τα σχετικά εργαλεία ή ΠΔ (ή ΚΥΑ) παραπέμπουν γενικώς στις διατάξεις της εκτός σχεδίου δόμησης των από 24.05.1985 και από 6.10.1978 ΠΔ.
——————
[1] Βλ. γενικά, Π. Γαλάνη, Το νομικό πλαίσιο της δόμησης, εκδ. Νομ. Βιβλιοθήκη, 2023, 91-103.
[2] Πρβλ. και ΣτΕ 2034-5/2011.
[3] ΣτΕ 350/2013, 4851/2012, 5504/2012 κλπ.
[4] ΣτΕ 3419/2011.
[5] Γ. Γιαννακούρου, Περιβάλλον και ιδιοκτησία. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας υπό το φως της ΕΣΔΑ, Ευρωπαίων Πολιτεία, τ. 3/2008.
[6] Ι. Μαθιουδάκης, ό.π., 39.
[7] Ι. Μαθιουδάκης, ό.π., 125-129, ΕΔΔΑ, Kopecky v. Slovenia, 28.9.2004.
[8] ΕΔΔΑ, Stretch v. UK, 24.6.2003.
[9] Ι. Μαθιουδάκης, ό.π., 136.
[10] ΕΔΔΑ, Depalle v. France, 29.3.2010.
[11] ΕΔΔΑ, Allard v. Sweden, 24.6.2003.
[12] ΣτΕ 3633/2009, 3111/2008 κλπ.
[13] Κ. Χρυσόγονος, Σ. Βλαχόπουλος, Ατομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα, εκδ. Νομ. Βιβλιοθήκη, 2017, 399 επ.
[14] Π. Δαγτόγλου, Ατομικά Δικαιώματα, εκδ. Σάκκουλα, 2012, 177.
[15] ΣτΕ 1149/1988, 2153/1989, 4050/1990.
[16] Γενικώς Ε. Βενιζέλος, Γενικό συμφέρον και περιορισμοί των συνταγματικών δικαιωμάτων, εκδ. Παρατηρητής, Αθήνα, 1990, 43.
[17] Βλ. ιδίως για τη ρυμοτομική απαλλοτρίωση, Π.Μ. Ευστρατίου, Πολεοδομικός σχεδιασμός, τοπική αυτοδιοίκηση, αναγκαστική απαλλοτρίωση και δικαστική προστασία, ΠερΔικ 2000, 475, ΣτΕ 2029/1992.
[18] Ι. Δρόσος, Συνταγματικοί περιορισμοί της ιδιοκτησίας και αποζημίωση, Αθήνα, 1997, 132.
[19] Πρβλ. Θ. Αντωνίου, Το κοινωνικό δικαίωμα χρήσεως του περιβάλλοντος μεταξύ ελευθερίας και συμμετοχής – Μερικές σκέψεις με αφορμή την απόφαση 3682/1986 του Δ’ Τμήματος του ΣτΕ και την απόφαση 3146/1986 της Ολομελείας του ΣτΕ, ΤοΣ 1987, 116-123.
[20] Δ. Φιλίππου, Α. Ροϊλού, Το δίκαιο της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1998, Δ. Τομαράς, Η αναγκαστική απαλλοτρίωση, εκδ. Νομ. Βιβλιοθήκη, 2019.
[21] Αναγκαστική απαλλοτρίωση – Ν 2882/2001 – Προσφυγή κατά της σιωπηρής άρνησης της Διοίκησης να ανακαλέσει επιβληθείσα αναγκαστική απαλλοτρίωση – Παραδεκτό προσφυγής – Άσκησή της ενώπιον του Τριμελούς Διοικητικού Πρωτοδικείου, στην περιφέρεια του οποίου βρίσκεται το ακίνητο, κατά του Ελληνικού Δημοσίου και της οικείας Περιφέρειας – Ανέκκλητο της σχετικής δικαστικής απόφασης – Εφαρμογή του άρθρου 11 Ν 2882/2001 και στις απαλλοτριώσεις που έχουν κηρυχθεί πριν την έναρξη ισχύος του και δεν έχουν συντελεστεί σε εύλογο χρονικό διάστημα από την κήρυξή τους – Η διατήρηση της απαλλοτρίωσης πέραν του ευλόγου χρόνου αντίκειται στο άρθρο 17 Σ περί προστασίας της ιδιοκτησίας. ΔΠρΠειρ Α1558/2013, Πειραϊκή Νομολογία 2/2014, 164 επ.
[22] Βλ. και Θ. Φορτσάκη, Η προδήλως εσφαλμένη κρίση και η αρχή της στάθμισης κόστους‐οφέλους, ΝοΒ 1987, 1324 επ. 76, Βλ. και ΣτΕ 3698/2000.
[23] ΕΔΔΑ, Sporrong και Lönnroth v. Sweden, 23.9.1982 ιδίως σκ. 69-74, ΟλΣτΕ 2034-2036/2001. Επίσης βλ. γενικότερα Λ.Α. Σισιλιάνο, Η προστασία του περιβάλλοντος και η ΕΣΔΑ, Νόμος και Φύση, Απρίλιος 1996, Κ. Cook, Environmental Rights as Human Rights, EHRLR 2002, 196-215, D.L. Shelton, Environmental Protection and Human Rights, CUP 2011 κλπ., Για τις ΖΟΕ βλ. και ΣτΕ 3527/2017, ΣτΕ 3526/2017 κλπ.
[24] ΣτΕ 3135/2002, ΣτΕ 70/2017. Βλ. και Γ. Παπαδημητρίου, Α. Παπακωνσταντίνου, Η συνταγματικότητα των περιορισμών στην ιδιοκτησία για την αποκατάσταση περιβαλλοντικής ζημίας, Νόμος και Φύση, 2004. Σύμφωνα με την απόφαση αυτή του ΕΔΔΑ «μόνο το γεγονός ότι το δεσμευόμενο ακίνητο ευρίσκεται σε περιοχή εκτός σχεδίου πόλεως δεν δημιουργεί, σε σχέση με την αναγνώριση αξιώσεως προς αποζημίωση, αμάχητο τεκμήριο ότι η κατά προορισμό χρήση του περιορίζεται στην αγροτική, κτηνοτροφική ή δασοπονική εκμετάλλευση, δεν αποκλείεται δε και στην περίπτωση αυτή, εφόσον η οικιστική εκμετάλλευση του ακινήτου ήταν επιτρεπτή κατά τους όρους του νομοθετικού καθεστώτος που εγκύρως ίσχυε στην περιοχή πριν την επιβολή απαγορεύσεων δόμησης για λόγους προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος, να ανακύπτει υπό τις ιδιαίτερες περιστάσεις που συντρέχουν σε ορισμένη υπόθεση, υποχρέωση προς αποζημίωση λόγω των απαγορεύσεων αυτών…», Λ. Κιουσοπούλου, Περιβάλλον και Ιδιοκτησία: το τέλος των αμάχητων τεκμηρίων; ΘΠΔΔ 2008, 219, Λ. Κιουσοπούλου, Ο προορισμός της εκτός σχεδίου δόμησης ιδιοκτησίας: Ένα ακόμη αμάχητο τεκμήριο σε δοκιμασία, σκέψεις με αφορμή τις αποφάσεις του ΕΔΔΑ…, Νόμος και Φύση, 2009, βλ. και ΔΕφΑθ 1115/2009, ΣτΕ 3179/2009, 3461/2009, ΔΕφΑθ 115/2007, Ι. Χορομίδης, Ο νέος Κώδικας Αναγκαστικών Απαλλοτριώσεων ακινήτων υπό το πρίσμα της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την προάσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου, ΕλλΔνη, 2002.
[25] ΓνωμΝΣΚ 303/2007.
[26] Για την πολεοδόμηση περιοχών που περιλαμβάνονται σε ήδη εγκεκριμένη ΖΟΕ και ορίζονται ως περιοχές δεύτερης κατοικίας, απαιτείται η προηγούμενη εκπόνηση και έγκριση ΣΧΑΠ και η έγκριση της πολεοδομικής μελέτης (ΣτΕ 915/2017).
[27] ΣτΕ 4523/2009.
[28]ΕΔΔΑ, ZANTE – Μαραθωνήσι ΑΕ κ. Ελλάδος, 1.6.2006.
[29] ΣτΕ 3135/2002, 696/1986.
[30] ΣτΕ 2604/2005 κλπ.
[31] ΣτΕ 2356/2007, Ι. Μαθιουδάκης, ό.π., 76-77.
[32] ΣτΕ 5504/2012.
[33] ΣτΕ 1508/2002 κλπ., ΟλΣτΕ 176/2023, 1206/2023, 992/2023 (παγιοποίηση νομολογίας).
[34] Ο Δήμος αναρμοδίως ενέκρινε την κατάργηση και τη δημιουργία αγροτικών οδών, διότι η σχετική αρμοδιότητα ασκείται με πράξη του αρμόδιου για τον πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό κρατικού οργάνου και αναρμοδίως επελήφθη του ζητήματος της δημιουργίας κοινοχρήστων χώρων αγροτικών οδών με παραχώρηση ιδιωτικών εκτάσεων εκ μέρους του ιδιώτη, διότι το ζήτημα αν η εν λόγω παραχώρηση είναι νόμιμη και αν δι’ αυτής σχηματίζονται νέοι κοινόχρηστοι χώροι με σκοπό την δημιουργία ιδιωτικού σχεδίου ρυμοτομίας ή όχι κρίνεται από το όργανο (δηλαδή τον Υπουργό Περιβάλλοντος) και με την διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 411 παρ. 4 του ΚΒΠΝ (άρθρο 20 παρ. 4 ΝΔ 17.7.1923, βλ. ΣτΕ 2983/2009 7μ. 665/2018 και ΣτΕ 3135/2002 Ολομ. 665, 848/2018, 2063/2018, 962/2018).
[35] ΣτΕ 962/2018, 1652/2019, 4046/2015 7μ., 3965/2015,1671/2014.
[36] Δ. Πυργάκης, Οδοί σε περιοχές εκτός σχεδίου πόλης, ΠερΔικ 1/2020, 19, ΣτΕ 1652/2019, ΣτΕ 665/2018 7μ, σκ. 13, 4046/2015, 7μ., σκ. 28.
[37] ΣτΕ 176/2023, 992/2023, 1206/2023.
[38] ΓνωμΝΣΚ 303/2007.
[39] ΣτΕ 1478/2016 κλπ., ΣτΕ 2707/2009, 3504/2010, 551/2008, 2657/2008.
[40] ΣτΕ 2657/2007, 2658/2007.
[41] ΟλΣτΕ 2340/2023.
[42] ΚΕΔΕ, Απαλλοτριώσεις ελεύθερων κοινόχρηστων χώρων χρηματοδοτεί το Πράσινο Ταμείο, https://kede.gr/apallotrioseis-eleftheron-koinochriston-choron-chrimatodotei-to-prasino-tameio/.
[43] Βλ. περιπτώσεις στις οποίες δεν εφαρμόζεται η παρ.2 στο άρθρο 40 παρ. 7 του Ν. 4759/2020, όπως αυτό συμπληρώθηκε με το άρθρο 165 Ν. 4819/2021.
[44] Λαμβανομένου υπόψη του σημαντικού αριθμού αιτήσεων για έκδοση βεβαίωσης όρων δόμησης, η εξέταση των οποίων εκκρεμεί στις αρμόδιες Υπηρεσίες Δόμησης, και προκειμένου να μην απολεσθεί το δικαίωμα των ιδιοκτητών για λόγους που δεν άπτονται της σφαίρας ευθύνης αυτών, ιδίως καθυστερήσεις στην έκδοση των βεβαιώσεων ή λοιπών εγκρίσεων που απαιτούνται για τις οικοδομικές άδειες, παρατείνεται η προθεσμία για την κατάθεση αίτησης για έκδοση οικοδομικής άδειας ή προέγκρισης, η οποία λήγει την 30ή Σεπτεμβρίου 2023. Η παράταση αυτή αφορά αποκλειστικά τους ιδιοκτήτες που είχαν καταθέσει εμπροθέσμως, κατά το πρώτο εδάφιο του άρθρου 40 του Ν. 4759/2020, αίτημα με τα απαιτούμενα δικαιολογητικά για έκδοση έγγραφης βεβαίωσης της αρμόδιας Υπηρεσίας Δόμησης, κατά την υποπερ. βα) της περ. β) της παρ. 2 του άρθρου 38 του Ν. 4495/2017.
ΚατηγορίεςΔόμηση - Αυθαίρετα