ΑΝΤΙΝΕRΟ Ι, ΙΙ, ΙΙΙ …….
ΤΑΜΕΙΟ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΙΔΙΩΤΙΚΗΣ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ Α.Ε.
ΤΑ ΔΑΣΗ ΑΝΗΚΟΥΝ ΣΤΗΝ ΙΔΙΩΤΙΚΗ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ;
Ιωάννης Καπετανγιάννης,
Διευθυντής Δασών Ν. Καβάλας
Τα ακίνητα του Ελληνικού Δημοσίου διακρίνονται σε αυτά, που ανήκουν στη δημόσια περιουσία του και σε αυτά, που απαρτίζουν την ιδιωτική περιουσία του[1].
α. Δημόσια περιουσία
Η δημόσια περιουσία ή δημόσια κτήση του Ελληνικού Δημοσίου περιλαμβάνει τα πράγματα, που υπηρετούν αυτούσια δημόσιους σκοπούς και είναι αμέσως απαραίτητα, για την εκπλήρωση των λειτουργιών του Κράτους[2], όπως πχ. τα ακίνητα, στα οποία στεγάζονται τα υπουργεία και δημόσιες υπηρεσίες, τα στρατόπεδα, κλπ. Επίσης στην έννοια της δημόσιας περιουσίας εμπίπτουν όλα τα, κατ’ άρθρο 966 του ΑΚ[3], εκτός συναλλαγής πράγματα και ειδικότερα τα κοινόχρηστα (άρθρο 967 ΑΚ), με την επισήμανση, ότι εξαιρούνται αυτά, που ο Νόμος ορίζει, ότι ανήκουν σε Δήμο ή Κοινότητα ή σε ιδιώτη (άρθρο 968 ΑΚ)[4]. Κατ΄ άρθρο 967 του ΑΚ κοινόχρηστα ή κοινής χρήσης πράγματα «είναι ιδίως τα νερά με ελεύθερη και αέναη ροή, οι δρόμοι, οι πλατείες, οι γιαλοί, τα λιμάνια και οι όρμοι, οι όχθες πλεύσιμων ποταμών, οι μεγάλες λίμνες και οι όχθες τους.» Η λέξη «ιδίως» υποδηλώνει, ότι η απαρίθμηση είναι ενδεικτική και τούτο οδήγησε μέρος της νομολογίας, ιδίως του Αρείου Πάγου, αλλά και της θεωρίας[5], στο συμπέρασμα, ότι τα δάση και οι δασικές εκτάσεις ανήκουν στη δημόσια περιουσία, εξομοιώνοντάς τα, από άποψη ιδιοκτησιακού καθεστώτος, με τον αιγιαλό, τους λιμένες, τους ποταμούς κλπ.
Ο χαρακτηρισμός ενός ακινήτου, ως «εκτός συναλλαγής» συνεπάγεται αφενός, το ότι δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο οποιασδήποτε συναλλαγής ιδιωτικού δικαίου (πχ. πώληση, επιβάρυνση με υποθήκη, κατάσχεση κλπ) και αφετέρου, ότι είναι ανεπίδεκτο χρησικτησίας (άρθρο 1054 ΑΚ). Κατά συνέπεια ουδείς τρίτος μπορεί να αποκτήσει την κυριότητα ή νομή σε ακίνητο, το οποίο ανήκει στη δημόσια περιουσία του Ελληνικού Δημοσίου. Κατ΄ άρθρο 970 του ΑΚ[6], όμως, είναι δυνατή η παραχώρηση, με πράξη της Αρχής, ιδιαιτέρων δικαιωμάτων (προφανώς ενοχικών) σε τρίτους με αντάλλαγμα, εφόσον όμως δεν αναιρείται η κοινή χρήση. Τέλος, η κυριότητα του Ελληνικού Δημοσίου επί ακινήτων της δημόσιας περιουσίας του χαρακτηρίζεται ως ιδιότυπη (sui generis), η οποία ανάγεται στη σφαίρα της δημόσιας εξουσίας και διέπεται προεχόντως από τους περιοριστικούς, της οικονομικής ελευθερίας, κανόνες του Διοικητικού Δικαίου[7].
β. Ιδιωτική περιουσία
Η ιδιωτική περιουσία του Ελληνικού Δημοσίου αποτελείται από τα πράγματα και λοιπά περιουσιακά στοιχεία, τα οποία συμβάλλουν στην εκπλήρωση δημοσίων σκοπών, όχι αυτούσια και άμεσα, αλλά έμμεσα με τις προσόδους και την αξία τους[8]. Η ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου, αν και υπόκειται σε ιδιαίτερους κανόνες διαχείρισης[9], εντούτοις, δεν διαφέρει από την περιουσία οποιουδήποτε ιδιώτη, με εξαίρεση, ότι μετά την 12-9-1915 η ακίνητη περιουσία του είναι ανεπίδεκτη χρησικτησίας[10].
Στην ιδιωτική περιουσία του Κράτους ανήκουν μεταξύ των άλλων, οι «εθνικές γαίες», όπως ονομάστηκαν από τις Επαναστατικές Συνελεύσεις των Ελλήνων, κατά τον απελευθερωτικό αγώνα, στις οποίες συγκαταλέγονταν όλες οι εδαφικές εκτάσεις, που περιήλθαν στο Ελληνικό Δημόσιο, ως διάδοχο του Οθωμανικού, με το δικαίωμα του πολέμου[11].
Αργότερα, οι εθνικές γαίες χαρακτηρίστηκαν, ως δημόσια κτήματα, με πρώτη αναφορά στο ν. 21-6/10-7-1837 «περί διακρίσεως κτημάτων» (ΦΕΚ τ. Α΄ 25/10-7-1837), ακολούθως στο ΠΔ της 11/12-11-1929 «περί διοικήσεως δημοσίων κτημάτων» (ΦΕΚ τ. Α΄ 399/12-11-1929) και μετέπειτα στον ΑΝ. 1539/1938 «περί προστασίας των δημοσίων κτημάτων» (ΦΕΚ τ. Α΄ 488/29-12-1938), χωρίς, όμως, να δίνεται σαφής ορισμός της έννοιας αυτών και χωρίς ο παλαιότερος νομοθέτης να διακρίνει μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, επιφυλάσσοντας, για όλα τα ακίνητα του Δημοσίου την ίδια νομοθετική προστασία.
Ο σύγχρονος, όμως, μνημονιακός νομοθέτης και συγκεκριμένα στο ν. 3986/2011 (ΦΕΚ τ. Α΄ 152/01-07-2011), υπό τον τίτλο «Επείγοντα Μέτρα Εφαρμογής Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2012-2015», με το άρθρο 1, (όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 7 του ν. 4038/2012), συστάθηκε το «ΤΑΜΕΙΟ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΙΔΙΩΤΙΚΗΣ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ Α.Ε.», υπό τη μορφή ανώνυμης εταιρείας και αποκλειστικό σκοπό την αξιοποίηση περιουσιακών στοιχείων της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, καθώς και περιουσιακών στοιχείων Ν.Π.Δ.Δ. ή των δημοσίων επιχειρήσεων, των οποίων το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει εξ ολοκλήρου, άμεσα ή έμμεσα, στο Δημόσιο ή σε Ν.Π.Δ.Δ. και δίνει σαφή ορισμό της έννοιας «Δημόσια κτήματα». Συγκεκριμένα στο άρθρο 18 παρ. 4 του νόμου αυτού (όπως τροποποιήθηκε με την παρ. 12β του άρθρου 3 του ν. 4092/2012) ορίζεται ότι «Δημόσια Κτήματα είναι τα ακίνητα οποιασδήποτε φύσης που ανήκουν στο Ελληνικό Δημόσιο, σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, σε εταιρίες και δημόσιες επιχειρήσεις, των οποίων το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει εξ ολοκλήρου, άμεσα ή έμμεσα, στο Δημόσιο ή σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, σε δημόσιους οργανισμούς με μορφή νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου ή και σε εταιρίες που αποκτούν τα ακίνητα των παραπάνω φορέων με σκοπό την εκμετάλλευσή τους.». Επιπλέον, στο άρθρο 10 παρ. 1 εδ. β του ιδίου νόμου, ως δημόσια ακίνητα, στα οποία, κατά το νόμο, θα αποδοθεί «βιώσιμη επενδυτική ταυτότητα με σκοπό την αξιοποίησή τους, που συνιστά λόγο εντόνου δημοσίου συμφέροντος», νοούνται τα ακίνητα, που ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου ή Ν.Π.Δ.Δ. ή Ο.Τ.Α. ή σε εταιρεία, της οποίας το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει εξ ολοκλήρου, άμεσα ή έμμεσα, στο Δημόσιο ή σε Ν.Π.Δ.Δ. ή σε Ο.Τ.Α. Εντούτοις, με το άρθρο 11 παρ. 2 του ιδίου νόμου, εξαιρούνται της ως άνω αξιοποίησης, τα δημόσια ακίνητα, τα οποία εμπίπτουν στο σύνολό τους σε οικότοπους προτεραιότητας, σε περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης και προστασίας της φύσης, που καθορίζονται, κατά τις διατάξεις των άρθρων 19 παράγραφοι 1 και 2[12] και 21[13] του ν. 1650/1986 «Για την προστασία του περιβάλλοντος» (ΦΕΚ τ. Α` 160/16-10-1986), όπως ισχύει, σε πυρήνες εθνικών δρυμών, σε διατηρητέα μνημεία της φύσης, σε εθνικά πάρκα και σε υγρότοπους διεθνούς σημασίας. Επομένως, με τις διατάξεις του ν. 3986/2011 νομοθετήθηκε η διαφαινόμενη την τελευταία δεκαετία, λόγω της οικονομικής κρίσης, τάση συσταλτικής ερμηνείας του όρου «δημόσια περιουσία» με αντίστοιχη διασταλτική της «ιδιωτικής περιουσίας» του Ελληνικού Δημοσίου, στην οποία εμπίπτουν τα δημόσια κτήματα, ώστε να διευρυνθεί ο αριθμός των υπαγομένων, στην τελευταία, ακινήτων και κατά συνέπεια, το Ελληνικό Δημόσιο να μπορέσει να τα εκμεταλλευθεί, με προσφορότερο τρόπο, μέσω του ΤΑΙΠΕΔ.
Υπό αυτό το πρίσμα εκδόθηκε η 4883/2014 απόφαση του Δ΄ Τμήματος[14] του Συμβουλίου της Επικρατείας[15], που δέχθηκε δριμεία κριτική[16], η οποία έκρινε, ότι «Τα δάση και οι δασικές εκτάσεις, που ανήκουν στο Δημόσιο, καθώς και αυτά, που ανήκουν σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου ή σε δημόσιες επιχειρήσεις τελούν, [όπως άλλωστε και τα δάση και οι δασικές εκτάσεις που ανήκουν σε ιδιώτες], σύμφωνα με το άρθρο 24 παρ. 1 του Συντάγματος και τον εκτελεστικό του νόμο 998/1979 (Α΄289), σε ιδιαίτερο νομικό καθεστώς προστασίας, το οποίο αποσκοπεί στη διασφάλιση της διατήρησης, κατ’ αρχήν, της δασικής μορφής τους, δεν έχουν, όμως, σύμφωνα με το Σύνταγμα και την κοινή νομοθεσία, τον χαρακτήρα κοινοχρήστων πραγμάτων, αλλά αποτελούν, εφ’ όσον ανήκουν κατά κυριότητα στο Δημόσιο ή σε ν.π.δ.δ., στοιχεία της ιδιωτικής τους περιουσίας (βλ. ΑΕΔ 85/1991), δυνάμενα, ως εκ τούτου, να μεταβιβασθούν, με όλους τους περιορισμούς και τα βάρη που συνεπάγεται για την ιδιοκτησία τους η εφαρμογή των διατάξεων του Συντάγματος και της κοινής νομοθεσίας περί προστασίας των δασών.»
Αξίζει να επισημανθεί, ότι επί του ζητήματος αυτού, δηλαδή αν τα δημόσια δάση ανήκουν στη δημόσια ή ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου, σημειώνεται σοβαρή διαφωνία, τόσο στη θεωρία, όσο και μεταξύ της νομολογίας του Αρείου Πάγου[17] και της προαναφερόμενης απόφασης του ΣτΕ. Στις εκ διαμέτρου αντίθετες απόψεις, βαρύνουσα είναι αυτή, που ευθυγραμμίζεται με τον κοινόχρηστο χαρακτήρα του δάσους, που το θέτει, εκ των πραγμάτων, στον αποκλεισμό του, από το να καταστεί αντικείμενο ιδιωτικών συναλλαγών και οικονομικής εκμετάλλευσης, πέραν των επιτρεπομένων, κατά τις διατάξεις της δασικής νομοθεσίας. Θεμέλιος λίθος αποτελεί η ιδιότητα του δάσους, ως δημόσιου αγαθού υψίστης σημασίας, με ζωτικές, οικολογικές και βιοτικές προεκτάσεις, που είναι ασύμβατη με τους κανόνες ιδιωτικού δικαίου, που διέπουν τα δημόσια κτήματα και ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου, τα οποία δεν είναι ούτε αναπαλλοτρίωτα ούτε ακατάσχετα.
[1] Γνωμοδ Ολ. ΝΣΚ 348/2004 δημ. σε ΤΝΠ Νόμος.
[2] Απόστολος Γεωργιάδης, Εμπράγματο Δίκαιο, Εκδόσεις Σάκκουλα, 1991, σελ. 128.
[3] «Τα εκτός συναλλαγής πράγματα είναι τα κοινά σε όλους, τα κοινόχρηστα και τα προορισμένα για την εξυπηρέτηση δημοσίων, ιδιωτικών, κοινοτικών ή θρησκευτικών σκοπών.»
Ως κοινά σε όλους θεωρούνται ο ατμοσφαιρικός αέρας στην ελεύθερη κατάστασή του και η ανοιχτή θάλασσα, τα οποία όμως, δεν είναι πράγματα κατ΄ άρθρο 947 ΑΚ, υπό την έννοια, ότι δεν είναι δεκτικά εξουσίασης, τα δε κυριαρχικά δικαιώματα του Κράτους στον εναέριο χώρο και στην αιγιαλίτιδα ζώνη δεν είναι εμπράγματα δικαιώματα, αλλά δικαιώματα που πηγάζουν από το δημόσιο δίκαιο (κρατική κυριαρχία).
[4] «Τα κοινόχρηστα πράγματα, εφόσον δεν ανήκουν σε δήμο ή κοινότητα, ή ο νόμος δεν ορίζει διαφορετικά, ανήκουν στο δημόσιο.».
[5] Δημήτριος Παπαστερίου, Δασικό Δίκαιο και Εθνικό Κτηματολόγιο, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2017, σελ. 1171 – 1173
[6] «Τα Κοινόχρηστα πράγματα μπορούν να αποκτηθούν με παραχώρηση της αρχής κατά τους όρους του νόμου ιδιαίτερα ιδιωτικά δικαιώματα εφόσον με τα δικαιώματα αυτά εξυπηρετείται ή δεν αναιρείται η κοινή χρήση.».
[7] Αργυρίου Δ., Βέλλας Π., Γεωργιάδου Μ., Δουβίτσας Π., Καραντάνα Αν., Το δίκαιο των ακινήτων, Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη, 2012 τόμος 6ος σελ. 165 – 166.
[8] Απ. Γεωργιάδης οπ.
[9] Πχ. Ν. 1539/1938 «περί προστασίας των δημοσίων κτημάτων».
[10] Με το Ν. ΔΞΗ (4048)/1912 «περί αναστολής παραγραφών, προθεσμιών και δικαστικών εν γένει πράξεων εν καιρώ επιστρατείας και τα σε εκτέλεση του Νόμου αυτού, αλλεπάλληλα διατάγματα «περί δικαιοστασίου», ακολούθως με το άρθρο 21 του ΝΔ της 22-4/16-5-1926 «περί διοικητικής αποβολής από των κτημάτων της Αεροπορικής Αμύνης, περί απαγορεύσεως λήψεως προσωρινών μέτρων κατά του Δημοσίου και της Αεροπορικής Αμύνης κλπ..» και τέλος το άρθρο 4 του ΑΝ 1539/1938 «περί προστασίας των δημοσίων κτημάτων», που διατηρήθηκε σε ισχύ με το άρθρο 53 του ΕισΝΑΚ.
[11] Αικατερίνη Τσακίρη, Εμπράγματες διαφορές επί ακινήτων μεταξύ Ελληνικού Δημοσίου και Ιδιωτών, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2017, σελ. 23.
[12] Άρθρο 19. Κριτήρια χαρακτηρισμού και αρχές προστασίας. «Για την εφαρμογή του παρόντος νόμου: 1. Ως περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης (Strict nature reserves) χαρακτηρίζονται εκτάσεις με εξαιρετικά ευαίσθητα οικοσυστήματα, ενδιαιτήματα σπάνιων ή απειλούμενων με εξαφάνιση ειδών της αυτοφυούς χλωρίδας ή άγριας πανίδας ή εκτάσεις που έχουν σημαίνουσα θέση στον κύκλο ζωής σπάνιων ή απειλούμενων με εξαφάνιση ειδών της άγριας πανίδας. Οι περιοχές αυτές υπόκεινται σε αυστηρή φύλαξη από τις αρμόδιες υπηρεσίες. Στις περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης απαγορεύεται κάθε δραστηριότητα. Κατ` εξαίρεση, μπορεί να επιτρέπονται, σύμφωνα με τις ειδικότερες ρυθμίσεις του οικείου σχεδίου διαχείρισης, η διεξαγωγή επιστημονικών ερευνών εφόσον εξασφαλίζεται υψηλός βαθμός προστασίας, όπως και η εκτέλεση εργασιών που κρίνονται απολύτως αναγκαίες για τη μη αλλοίωση εκείνων των χαρακτηριστικών που διασφαλίζουν τη διατήρηση των προστατευτέων αντικειμένων, ειδών ή οικοτόπων 2. Ως περιοχές προστασίας της φύσης (Nature reserves) χαρακτηρίζονται εκτάσεις μεγάλης οικολογικής ή βιολογικής αξίας. Στις περιοχές αυτές προστατεύεται το φυσικό περιβάλλον από κάθε δραστηριότητα ή επέμβαση που μπορεί να μεταβάλει ή να αλλοιώσει τη φυσική κατάσταση, σύνθεση ή εξέλιξη του. Κατ` εξαίρεση, επιτρέπονται, σύμφωνα με τις ειδικότερες ρυθμίσεις του οικείου σχεδίου διαχείρισης, η εκτέλεση εργασιών που κρίνονται αναγκαίες για τη μη αλλοίωση εκείνων των χαρακτηριστικών που διασφαλίζουν τη διατήρηση των προστατευτέων αντικειμένων, επιστημονικών ερευνών και η άσκηση ήπιων ασχολιών και δραστηριοτήτων, εφόσον δεν έρχονται σε αντίθεση με τους σκοπούς προστασίας. Οι περιοχές προστασίας της φύσης είναι δυνατόν να περιλαμβάνουν προστατευόμενες περιοχές της παραγράφου 1».
[13] Άρθρο 21, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 6 του ν. 3937/2011, ΦΕΚ Α΄ 60/31-3-2011. Χαρακτηρισμός περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης και του τοπίου. «1. α) Με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, ύστερα από γνώμη της «Επιτροπής Φύση 2000» και του Γενικού Γραμματέα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης, σε εφαρμογή ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης (Ε.Π.Μ.), γίνεται ο χαρακτηρισμός των προστατευόμενων περιοχών 1, 2 και 3.1 του άρθρου 19, καθώς και η οριοθέτηση και ο καθορισμός χρήσεων γης και δραστηριοτήτων μέσα σε αυτές. Η ανάθεση της σύνταξης Ε.Π.Μ. και η τελική έγκριση της πραγματοποιείται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής.
[14]Σοφία Παυλάκη, Ζητήματα παραχώρησης δημόσιας δασικής κτήσης στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, επιστημονική συμβολή στη σειρά: Εταιρεία Νομικών Βορείου Ελλάδος (ΕΝΟΒΕ), τ. 73, εκδ. Σάκκουλα, ISBN: 987-960-568-560-7, Θεσ/νίκη 2017, δημ. στην ιστοσελίδα https://dasarxeio.com/2017/03/22/43025/ και https://dasarxeio.com/2018/04/02/54853/ «Αξιοσημείωτο είναι, ότι η απόφαση εξεδόθη, όχι από το κατ΄ εξοχήν αρμόδιο, για θέματα δασών και φυσικού περιβάλλοντος, Ε΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας, αλλά από το Δ΄ Τμήμα του, το οποίο προκειμένου να εγκρίνει την ένδικη παραχώρηση, απεφάνθη παρεμπιπτόντως, για ζητήματα κεφαλαιώδους σημασίας, όπως ο νομικός χαρακτήρας των δημοσίων δασών, η μορφή της δημόσιας δασικής κτήσης και οι εξουσίες που απορρέουν από την ιδιοκτησία του Δημοσίου στα δάση του».
[15] Δημοσίευση στην ΤΝΠ Νόμος, βλ. και Απόστολος Αρβανίτης, Κτηματολόγιο 2020, Εκδόσεις Ζήτη, 2014, σελ. 314, που δέχεται, ότι τα δάση συγκαταλέγονται στην ιδιωτική περιουσία του Κράτους.
[16] Δ. Παπαστερίου, ό.π., σελ. 1176 – 1181.
[17] ΑΠ. 148/2016, 303/2015, 384/2014, 498/2014, 1524/2012, 2192/2013, 957/2015, 929/2015, 227/2015, 785/2012, όλες δημοσ. στην ΤΝΠ Νόμος.