(φωτ. Άνδρος, https://andros-guide.gr)
Σοφία Ε. Παυλάκη,
Δικηγόρος, M.Sc.
Α. Πλημμελής εφαρμογή και απαξίωση του θεσμού της δημόσιας διαβούλευσης
Παρατηρείται, ολοένα και συχνότερα τα τελευταία χρόνια, ότι οι παρατηρήσεις που καταγράφονται στη δημόσια διαβούλευση επί των σχεδίων νόμων για το περιβάλλον, ουδόλως λαμβάνονται υπόψη ή επηρεάζουν τα τελικώς ψηφισθέντα νομοθετικά κείμενα.
Πληθαίνουν διαρκώς οι φωνές διαμαρτυρίας και δυσαρέσκειας που προέρχονται τόσο από στελέχη περιβαλλοντικών οργανώσεων όσο και από απλούς πολίτες οι οποίοι, αν και δαπανούν πολύτιμες ώρες για την επισταμένη μελέτη των προτεινομένων διατάξεων συχνά ογκωδέστατων νομοσχεδίων καθώς και του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου που θα τους επιτρέψει να διατυπώσουν εμπεριστατωμένα σχόλια και τις επιστημονικές παρατηρήσεις τους, διαπιστώνουν με απογοήτευση ότι τίποτα απ’ όσα καταγράφονται δεν λαμβάνεται υπόψη, οι δε διατάξεις καταλήγουν να ψηφίζονται αυτούσιες, στη μορφή με την οποία κατατέθηκαν στη διαβούλευση, σαν αυτή να μη συντελέστηκε ποτέ…
Το πιο πρόσφατο παράδειγμα γι’ αυτό αποτελεί η ψήφιση του σχεδίου νόμου «Ρυθμίσεις για την αντιμετώπιση των πολυεπίπεδων επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής στους τομείς: α) της διαχείρισης υδάτων, β) της διαχείρισης και προστασίας των δασών…» όπου δεν ελήφθησαν υπόψη, χωρίς καμία σχετική αιτιολογία ή απάντηση, οι σοβαρές και επιστημονικά τεκμηριωμένες αντιδράσεις του δασικού κόσμου που, μάλιστα, εκφράστηκαν και σε θεσμικό επίπεδο μέσω των αντιπροσωπευτικών οργάνων του, ακόμα και μέσα στη Βουλή, για θέματα που πλήττουν την ίδια τη λειτουργία και τις βασικές αρμοδιότητες της Δασικής υπηρεσίας.
Συχνά, επίσης, ακόμα και ο τρόπος με τον οποίο διεξάγεται η δημόσια διαβούλευση για περιβαλλοντικά νομοσχέδια, βρίθει παραβιάσεων της σχετικής νομοθεσίας και πλημμελειών που καθιστούν την άσκηση της σχετικής δυνατότητας ανέφικτη ή εξαιρετικά δυσχερή από τους πολίτες και κάθε ενδιαφερόμενο φορέα. Ορισμένα χαρακτηριστικά παραδείγματα γι’ αυτό είναι, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα:
1. Το σχέδιο της κύριας έκθεσης της Ολλανδικής εταιρίας HVA, συνολικής έκτασης 397 σελίδων(!), «για τη βελτίωση της διαχείρισης υδάτων, αγροτικών καλλιεργειών και αντιπλημμυρικής προστασίας στην Περιφέρεια Θεσσαλίας» αναρτήθηκε στη δημόσια διαβούλευση στην αγγλική(!) …με ό,τι αυτό σημαίνει για την επιλογή αυτή της Κυβέρνησης, την πλήρη απαξίωση της γλώσσας μας και την αντιμετώπιση των Ελλήνων πολιτών με τον τρόπο που οι άλλοτε αποικιοκράτες συμπεριφέρονταν προς τους ιθαγενείς…
2. Το 284 σελίδων σχέδιο νόμου «Μετονομασία της Ρυθμιστικής Αρχής Ενέργειας σε Ρυθμιστική Αρχή Αποβλήτων, Ενέργειας και Υδάτων, διεύρυνση του αντικειμένου της με αρμοδιότητες επί των υπηρεσιών ύδατος και της διαχείρισης αστικών αποβλήτων και ενίσχυση της υδατικής πολιτικής» (το οποίο κατέληξε στην ψήφιση του ν. 5037/2023 με σειρά αντιδασικών και αντιπεριβαλλοντικών διατάξεων) δόθηκε στη δημόσια διαβούλευση για ένα μόλις δεκαήμερο, μεταξύ 16-27 Φεβρουαρίου 2023, το οποίο μάλιστα περιελάμβανε και το εορταστικό τριήμερο της αργίας της Καθαράς Δευτέρας(!)… Είναι προφανές ότι η ασφυκτική χρονική διάρκεια της διαβούλευσης δεν επαρκούσε ούτε για μία πρόχειρη ανάγνωση ενός τόσο πολυσέλιδου νομοσχεδίου που έπληξε κατάφωρα τα συνταγματικά προστατευόμενα αγαθά των οποίων τη διαχείριση ρύθμιζαν οι διατάξεις του (ύδατα, δάση, περιβάλλον κ.ά.).
3. Στο πρόσφατο σχέδιο νόμου «Όροι αξιοποίησης της δημόσιας περιουσίας στις παραθαλάσσιες περιοχές και άλλες διατάξεις» (που κατέληξε στην ψήφιση του ν. 5092/2024) δεν ετέθη ποτέ στη δημόσια διαβούλευση η σημαντικότερη ίσως, από απόψεως νομικών συνεπειών, διάταξή του με την οποία καταργήθηκε το άρθρο 26 του ν. 2971/2001 που όριζε ότι στη Δωδεκάνησο κατισχύουν όλων των άλλων συναφών εφαρμοζομένων διατάξεων εκείνες του Κτηματολογικού της Κανονισμού (κανονιστικό διάταγμα 132/1929 που διατηρήθηκε σε ισχύ με το άρθρο 8 της Σύμβασης για την Προσάρτηση των Δωδεκανήσων στην Ελλάδα – ν. 510/1947), καίτοι το σχέδιο νόμου είχε ειδικό άρθρο καταργουμένων διατάξεων, αλλ’ η επίμαχη διάταξη εισήχθη, το πρώτον, απ’ ευθείας προς ψήφιση στο κοινοβούλιο, όταν πια η διαδικασία της δημόσιας διαβούλευσης είχε ολοκληρωθεί.
4. Το σχέδιο νόμου «Εκσυγχρονισμός Περιβαλλοντικής Νομοθεσίας» που αποτέλεσε το κείμενο του ν. 4685/2020 -που δικαίως έχει χαρακτηριστεί ως το πιο επαχθές νομοθέτημα για το περιβάλλον των τελευταίων ετών- ψηφίστηκε εσπευσμένα με μία κατάφωρα αντισυνταγματική διαδικασία, εν μέσω της πανδημίας του covid-19, από έναν ελάχιστο αριθμό βουλευτών οι οποίοι επιτρεπόταν από τα έκτακτα μέτρα να παρευρίσκονται στο κοινοβούλιο, ενώ το Σύνταγμα, στο άρθρο 72 παρ. 1, προβλέπει ότι, εφόσον πρόκειται για νομοσχέδια που αφορούν ή επηρεάζουν την προστασία και την άσκηση θεμελιωδών ατομικών δικαιωμάτων (όπως εν προκειμένω το δικαίωμα στο περιβάλλον του άρθρου 24 Συντ.), η ψήφισή τους γίνεται μόνον από την Ολομέλεια της Βουλής(!). Πέραν αυτού, και στην περίπτωση αυτή, εμφανίστηκαν το πρώτον στη Βουλή προς ψήφιση υπερδιπλάσιες διατάξεις εκείνων που τέθηκαν στη διαβούλευση επί των οποίων δεν δόθηκε ποτέ στο κοινό η δυνατότητα κατάθεσης παρατηρήσεων και σχολίων.
Β. Δημόσια διαβούλευση και καλή νομοθέτηση
Αξιοσημείωτο είναι ότι η διαδικασία επί της δημόσιας διαβούλευσης, η οποία θεσπίστηκε με το άρθρο 61 του ν. 4622/2019 (ΦΕΚ Α’ 133/7.8.2019) «Επιτελικό Κράτος: οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης», ορίζει στην παρ. 4 αυτού ότι η Υπηρεσία Συντονισμού του οικείου Υπουργείου συντάσσει έκθεση επί της δημόσιας διαβούλευσης στην οποία παρουσιάζονται, ομαδοποιημένα, τα σχόλια και οι προτάσεις όσων έλαβαν μέρος στη διαβούλευση και τεκμηριώνεται η ενσωμάτωσή τους ή μη στις τελικές διατάξεις. Η έκθεση συνοδεύει τη ρύθμιση κατά την κατάθεσή της στη Βουλή, αναρτάται στον διαδικτυακό τόπο στον οποίον έλαβε χώρα η διαβούλευση και αποστέλλεται με ηλεκτρονικό ταχυδρομείο στις ηλεκτρονικές διευθύνσεις από τις οποίες προήλθαν τα σχόλια.
Συναφώς, κατά την παρ. 7 του άρθρου 63 του ως άνω νόμου, ορίζεται ότι εντός μίας εβδομάδας από το πέρας της διαβούλευσης, η αρμόδια νομοπαρασκευαστική επιτροπή ετοιμάζει το τελικό σχέδιο νόμου και την Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης με ενσωματωμένα τα συμπεράσματα της διαβούλευσης και τα παραδίδει στον Γενικό Γραμματέα Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων.
Αξιοσημείωτο είναι ακόμη και το άρθρο 58 του ν. 4622/2019 που καθιερώνει τις αρχές της «Καλής Νομοθέτησης», με την πολιτική διαμόρφωση κανόνων για τη βελτίωση της ποιότητας των ρυθμίσεων και των διαδικασιών παραγωγής τους, όπως είναι ιδίως: α) η αναλογικότητα (καταλληλότητα, αναγκαιότητα, εύλογη σχέση μέσου και σκοπού), β) η απλότητα και η σαφήνεια του περιεχομένου των ρυθμίσεων, γ) η αποφυγή αντιφατικών ρυθμίσεων ή ρυθμίσεων που αποκλίνουν από τη γενική πολιτική, δ) η αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα των ρυθμίσεων, ε) η διαφάνεια μέσω της προσβασιμότητας στις ρυθμίσεις και της δυνατότητας υποβολής προτάσεων σχετικών με αυτές κατά το στάδιο της κατάρτισης και της αξιολόγησης της εφαρμογής τους (ανοιχτή διαδικασία), στ) η επικουρικότητα και λογοδοσία μέσω του σαφούς προσδιορισμού των αρμόδιων οργάνων εφαρμογής των ρυθμίσεων, ζ) η ασφάλεια δικαίου, η) η ισότητα των φύλων και θ) η δημοκρατική νομιμοποίηση. Ορίζεται περαιτέρω από το ως άνω άρθρο ότι οι αρχές της καλής νομοθέτησης εφαρμόζονται τόσο κατά την κατάρτιση σχεδίων και προτάσεων νόμων και κανονιστικών πράξεων, όσο και κατά την αξιολόγηση, την απλούστευση, την αναμόρφωση και την κωδικοποίησή τους, αλλά και κατά την ενσωμάτωση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην ελληνική έννομη τάξη.
Είναι προφανές ότι τίποτα δεν τηρείται από όσα επιβάλλει ο νόμος που θέσπισε τη δημόσια διαβούλευση επί των σχεδίων νόμων, καθώς ούτε επίσημα συμπεράσματα επ’ αυτής εξάγονται, ούτε τεκμηριώνεται ο λόγος για τον οποίο τα σχόλια απορρίπτονται ή τουλάχιστον δεν λαμβάνονται υπόψη στην τελική διατύπωση των διατάξεων που εισάγονται προς ψήφιση στο κοινοβούλιο, ούτε η τελική έκθεση, που οφείλει το αρμόδιο υπουργείο να συντάσσει επί των σχολίων που κατατίθενται, αποστέλλεται ποτέ στο ηλεκτρονικό ταχυδρομείο όσων τα κατέθεσαν, ο δε τρόπος, με τον οποίο διεξάγεται η δημόσια διαβούλευση για περιβαλλοντικά ή δασικά νομοσχέδια, καθιστά συχνά την αντικειμενική ή και αποτελεσματική άσκησή της αδύνατη ή εξαιρετικά δυσχερή.
Αντιθέτως, δίνεται όλο και περισσότερο η εντύπωση ότι η δημόσια διαβούλευση διενεργείται πλέον αποκλειστικά και μόνον προσχηματικά, για να προσδώσει μία επίφαση νομιμότητας -ενδεχομένως δε και ως ένα μέσο μετριασμού των αντιδράσεων- σε νομοσχέδια που κομίζουν προς ψήφιση διατάξεις που έρχονται σε αντίθεση με το Σύνταγμα και με την αρχή της νομιμότητας ή θίγουν σημαντικά δικαιώματα του κοινωνικού συνόλου. Σε κάθε περίπτωση, ο τρόπος με τον οποίο εφαρμόζεται ο θεσμός της δημόσιας διαβούλευσης οδηγεί στην πλήρη απαξίωσή του από εκείνους τους ίδιους οι οποίοι τον καθιέρωσαν, τόσο στην πράξη όσο και στη συνείδηση του κοινού, δημιουργώντας αναπόφευκτα έλλειμμα δημοκρατίας και διαφάνειας.
Γ. Συμμετοχή στη λήψη αποφάσεων για περιβαλλοντικά θέματα
Οι παραβάσεις των κανόνων, που αφορούν την εφαρμογή του θεσμού της δημόσιας διαβούλευσης, θα πρέπει να θεωρούνται και ως παραβάσεις των διατάξεων και αρχών που καθιέρωσε η Συνθήκη του Άαρχους (που υπεγράφη στο Aarhus της Δανίας την 25η Ιουνίου 1998), με την οποία κατοχυρώθηκε το δικαίωμα του πολίτη στην περιβαλλοντική πληροφόρηση, στην πρόσβαση στη δικαιοσύνη και στη συμμετοχή στη λήψη αποφάσεων για περιβαλλοντικά θέματα που τον αφορούν.
Στη χώρα μας, η Συνθήκη του Άαρχους έχει κυρωθεί με τον νόμο 3422/2005 (ΦΕΚ Α’ 303/13.12.2005) ενώ, σε άμεση συνάφεια με το αντικείμενό της, ισχύουν στην Ελλάδα και τα ακόλουθα νομοθετήματα:
1. Η κυα 1649/45/14.1.2014 (ΦΕΚ Β’ 45/15.1.2014) «Εξειδίκευση των διαδικασιών γνωμοδοτήσεων και τρόπου ενημέρωσης του κοινού και συμμετοχής του ενδιαφερόμενου κοινού στη δημόσια διαβούλευση κατά την περιβαλλοντική αδειοδότηση έργων και δραστηριοτήτων της Κατηγορίας Α’ της απόφασης του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής υπ’ αριθ. 1958/2012 (ΦΕΚ Α’ 21), σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 19 παρ. 9 του ν. 4014/2011 (ΦΕΚ Α’ 209), καθώς και κάθε άλλης σχετικής λεπτομέρειας», που κατάργησε την προηγούμενη σχετική κυα 37111/2021/2003.
2. Η κυα ΗΠ 11764/653/2006 (ΦΕΚ Β’ 327/17.3.2006) «Πρόσβαση του κοινού στις δημόσιες αρχές για παροχή πληροφοριών σχετικά με το περιβάλλον, σε συμμόρφωση με τις διατάξεις της Οδηγίας 2003/4/ΕΚ για την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες και για την κατάργηση της Οδηγίας 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου – Αντικατάσταση της υπ’ αριθ. 77921/1440/1995 κοινής υπουργικής απόφασης (ΦΕΚ Β’ 795)». Οι διατάξεις της κυα ΗΠ 11764/653/2006 κωδικοποιήθηκαν και στο πδ/γμα 28/2015 (ΦΕΚ Α’ 34/23.3.2015) «Κωδικοποίηση διατάξεων για την πρόσβαση σε δημόσια έγγραφα και στοιχεία», σύμφωνα με το άρθρο 1 παρ. 1 του οποίου: «Κάθε ενδιαφερόμενος έχει το δικαίωμα, ύστερα από γραπτή αίτησή του, να λαμβάνει γνώση των διοικητικών εγγράφων. Ως διοικητικά έγγραφα νοούνται όσα συντάσσονται από τις δημόσιες υπηρεσίες, όπως εκθέσεις, μελέτες, πρακτικά, στατιστικά στοιχεία, εγκύκλιες οδηγίες, απαντήσεις της Διοίκησης, γνωμοδοτήσεις και αποφάσεις».
3. Η κυα 9269/470/2007 (ΦΕΚ Β’ 286/2.3.2007), η οποία ενσωμάτωσε τις διατάξεις των άρθρων 3 παρ. 7 και 4 παρ. 4 της Οδηγίας 2003/35/ΕΚ όσον αφορά τα μέσα ένδικης προστασίας του κοινού κατά πράξεων ή παραλείψεων της Διοίκησης σχετικά με θέματα ενημέρωσης και συμμετοχής του κατά τη διαδικασία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων.
4. Ο ν. 3882/2010 (ΦΕΚ Α’ 166/22.9.2010) «Εθνική Υποδομή Γεωχωρικών Πληροφοριών – Εναρμόνιση με την Οδηγία 2007/2/ΕΚ», και
5. Ο ν. 4727/2020 (ΦΕΚ Α’ 184/23.9.2020) «Ψηφιακή Διακυβέρνηση (Ενσωμάτωση στην Ελληνική Νομοθεσία της Οδηγίας (ΕΕ) 2016/2102 και της Οδηγίας (ΕΕ) 2019/1024)…».
Για την ενημέρωση και προστασία του πολίτη, τον εκσυγχρονισμό της δημόσιας Διοίκησης και την αντιμετώπιση φαινομένων κακοδιοίκησης, αξιοσημείωτη είναι και η λειτουργία της Ανεξάρτητης Αρχής του «Συνηγόρου του Πολίτη» δυνάμει του ν. 2477/1997. Όσον αφορά το περιβάλλον, αρμόδιος είναι ο «Κύκλος Ποιότητας Ζωής», στελεχωμένος με ειδικευμένο επιστημονικό προσωπικό, με σημαντικό έργο και Πορίσματα σχετικά με κρίσιμα περιβαλλοντικά θέματα.
Στο πλαίσιο της νομοθεσίας της ΕΕ ισχύουν: 1. Η Οδηγία 4/2003 (EE L 41/26/14.2.2003) για την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες, 2. Η Οδηγία 35/2003 (ΕΕ L 156/17/25.6.2003) για τη συμμετοχή του κοινού στην κατάρτιση ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων, που αφορούν το περιβάλλον και με την τροποποίηση, όσον αφορά τη συμμετοχή του κοινού και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη, των Οδηγιών 85/337/ΕΟΚ και 96/61/ΕΚ, 3. Η Οδηγία 2/2007 (ΕΕ L 108/1/25.4.2007) για τη δημιουργία υποδομής χωρικών πληροφοριών στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα (Οδηγία Inspire), και 4. Ο Κανονισμός 166/2006 (ΕΕ L 33/1/4.2.2006) και, συγκεκριμένα, το άρθρο 10 αυτού που αφορά την πρόσβαση σε πληροφορίες.
* Σχετ. βλ. και «Η συμμετοχή των πολιτών στην προστασία του περιβάλλοντος», https://dasarxeio.com/2016/09/15/34578/
ΚατηγορίεςΑπόψεις, Δασική Πολιτική, Νομοθεσία, Περιβάλλον