Η νέα απόφαση του ΣτΕ επί της αιτήσεως ακυρώσεως της ΠΕΔΔΥ και του ΓΕΩΤΕΕ για τις «οικιστικές πυκνώσεις»
Σόφη Ε. Παυλάκη, Δικηγόρος
Σύντομο ιστορικό
Δημοσιεύθηκε κατά τις τελευταίες ημέρες η απόφαση 1977/2017[1] του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας επί αιτήσεως ακυρώσεως που είχαν ασκήσει από κοινού η Πανελλήνια Ένωση Δασολόγων Δημοσίων Υπαλλήλων (ΠΕΔΔΥ) και το Γεωτεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας (ΓΕΩΤΕΕ) κατά του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας και του παρεμβαίνοντος Δήμου Πεντέλης Ν. Αττικής, με αίτημα την ακύρωση της κυα 34844/11.7.2016 (ΑΑΠ 145/20.7.2016), με την οποία ορίσθηκαν τα κριτήρια προσδιορισμού της «οικιστικής πύκνωσης» κατά την έννοια του άρθρου 23 παρ. 4 του ν. 3889/2010, όπως ισχύει.
Εν προκειμένω, ο παρεμβαίνων Δήμος Πεντέλης υπέδειξε εκτάσεις εντός των διοικητικών ορίων του, κατ΄ εφαρμογή της προσβαλλόμενης απόφασης, οι οποίες πληρούσαν τα τιθέμενα από αυτήν κριτήρια για τον καθορισμό περιοχών οικιστικών πυκνώσεων.
Σχετικά με την ΠΕΔΔΥ, το δικαστήριο απεφάνθη ότι καταστατικό σκοπό της αποτελεί, μεταξύ άλλων, «η επαγρύπνηση και προσφυγή σε κάθε Δικαστική ή άλλη Αρχή για τον σεβασμό και την εφαρμογή των συνταγματικών και νομοθετικών επιλογών σχετικά με την προστασία και βελτίωση των δασών, των δασικών εκτάσεων και του φυσικού περιβάλλοντος». Παρομοίως μεταξύ των σκοπών του ΓΕΩΤΕΕ κρίθηκε ότι συμπεριλαμβάνονται, κατ΄ άρθρο 2 του ν. 1474/1984 (Α΄ 128) «η μελέτη, η παροχή γνώμης, η κατάρτιση αναπτυξιακών προγραμμάτων και η ανάπτυξη άλλων δραστηριοτήτων με αντικείμενο, μεταξύ άλλων, το φυσικό περιβάλλον και, μάλιστα, τις εκτάσεις δασικού χαρακτήρα». Εν όψει τούτων, τόσο η ΠΕΔΔΥ όσο και το ΓΕΩΤΕΕ κρίθηκε ότι διέθεταν έννομο συμφέρον για την άσκηση της ένδικης αιτήσεως ακυρώσεως προβάλλοντας ότι η προσβαλλόμενη πράξη υποβαθμίζει τις δασικού χαρακτήρα εκτάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της.
Το σκεπτικό της απόφασης
Σύμφωνα με την απόφαση, η επίμαχη διάταξη του άρθρου 23 παρ. 4 του ν. 3889/2010 προβλέπει την αποτύπωση με ιώδες χρώμα και την εξαίρεση από την ανάρτηση δασικών χαρτών, των περιοχών όπου έχουν αναπτυχθεί «οικιστικές πυκνώσεις», των οποίων δεν περιέχει ορισμό. Οι εν λόγω συγκεντρώσεις κτηρίων δεν εμπίπτουν κατά την έννοια του νόμου ούτε σε περιοχές εγκεκριμένων ρυμοτομικών σχεδίων ή νομίμως υφισταμένων οικισμών, οι οποίες, κατά το σύστημα του νόμου, αποτυπώνονται στο υπόβαθρο του δασικού χάρτη με πορτοκαλί χρώμα, ούτε σε περιοχές οικισμών που στερούνται νόμιμης έγκρισης ή έστω υπό έγκριση σχεδίων ή υπό οριοθέτηση οικισμών, οι οποίες αποτυπώνονται με κίτρινο χρώμα.
Το Δικαστήριο διατύπωσε όμοιο σκεπτικό με εκείνο της επίσης πρόσφατης αποφάσεώς του ΣτΕ 1942/2017.[2] Σύμφωνα με την άποψη της πλειοψηφίας, οι «οικιστικές πυκνώσεις» αποτελούν συγκεντρώσεις κτηρίων, κατά τεκμήριο αυθαιρέτων, η δε εξαίρεσή τους από τον αναρτώμενο δασικό χάρτη και τη διαδικασία αντιρρήσεων νοείται από τον νομοθέτη ως οριστική. Τούτο συνάγεται κατά την απόφαση από το γεγονός ότι η διάταξη αυτή αφ΄ ενός δεν προβλέπει άλλη διαδικασία, η οποία υπό το ισχύον νομοθετικό καθεστώς θα διασφάλιζε ότι οι εντός των «πυκνώσεων» δασικές εκτάσεις θα συμπεριληφθούν στους οριστικούς δασικούς χάρτες και στο Δασολόγιο, αφ΄ ετέρου δε από τον σκοπό της που είναι η «περιβαλλοντική και πολεοδομική διαχείριση» των «οικιστικών πυκνώσεων», τμήματα των οποίων έχουν εγνωσμένο δασικό χαρακτήρα. Η εξαίρεση αυτών των περιοχών από τους δασικούς χάρτες και το Δασολόγιο δεν υπαγορεύεται κατά την απόφαση από κανέναν σκοπό δημοσίου συμφέροντος, είναι δε ιδίως απρόσφορη για την επιτάχυνση της κύρωσης των δασικών χαρτών.
Οι διατάξεις των άρθρων 4 και 25 του Συντάγματος σχετικά με την αρχή της ισότητας και του κράτους δικαίου, δεν επιτρέπουν σύμφωνα με το Δικαστήριο την επιβράβευση της αυθαίρετης δόμησης εντός δασών και την ευνοϊκότερη μεταχείριση όσων την επιχειρούν ακόμη και έναντι εκείνων που δόμησαν σε εκτάσεις κίτρινου περιγράμματος, δηλαδή εντός οικισμών, έστω και μη νομίμως οριοθετημένων, δεδομένου και ότι η όποια λύση του προβλήματος όχι μόνο δεν αποκλείει, αλλ΄ αντιθέτως προϋποθέτει έγκυρη καταγραφή των εκτάσεων ως δασικών στον αναρτώμενο δασικό χάρτη.
Κατά την απόφαση, η εξαίρεση των εν λόγω περιοχών από τους δασικούς χάρτες, περιστέλλοντας την πληρότητα του υπό κατάρτιση Δασολογίου, δεν συνιστά πρόσφορο μέσο ούτε για την εξυπηρέτηση του σκοπού ενημέρωσης της Διοικήσεως ως προς τα χαρακτηριστικά των «οικιστικών πυκνώσεων», αφού αντιθέτως τον σκοπό αυτό θα εξυπηρετούσε η υπαγωγή και των εκτάσεων αυτών στη διαδικασία ανάρτησης των δασικών χαρτών και των κατ΄ αυτών αντιρρήσεων, με τις οποίες οι ενδιαφερόμενοι θα έθεταν οι ίδιοι υπ΄ όψη της Διοικήσεως οποιοδήποτε στοιχείο θα συνηγορούσε υπέρ των απόψεών τους, στην περίπτωση δε αυτή θα εξαιρούνταν από το Δασολόγιο μόνον οι εκτάσεις για τις οποίες θα συνέτρεχε νόμιμος λόγος και όχι όλες συλλήβδην οι εκτάσεις που αποτελούν την «οικιστική πύκνωση», δομημένες αυθαιρέτως ή αδόμητες. Η πρόβλεψη στην επίμαχη διάταξη ότι σε όσες από τις ως άνω περιοχές έχουν δασικό χαρακτήρα εξακολουθεί να εφαρμόζεται η δασική νομοθεσία, δεν θεραπεύει, όπως κρίθηκε, την πλημμέλεια της διατάξεως αυτής, αφού η προστασία των δασών μέσω της δασικής νομοθεσίας ολοκληρώνεται κατά το Σύνταγμα με την προσήκουσα απογραφή τους με το Δασολόγιο, την οποία η εν λόγω διάταξη παρακωλύει. Εν όψει τούτων, κατά την άποψη της πλειοψηφίας, η επίμαχη διάταξη, η οποία εξαιρεί τις οικιστικές πυκνώσεις από τη διαδικασία των δασικών χαρτών, αντίκειται στο άρθρο 24 παρ. 1 του Συντάγματος.
Η εξουσιοδοτική διάταξη, κατ΄ επίκληση της οποίας εκδόθηκε η προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση, περιέχει τον όρο της «οικιστικής πύκνωσης», ως περιοχής υπαγομένης σε ειδικό νομικό καθεστώς (εξαίρεση από τη διαδικασία των δασικών χαρτών, μόνιμη ή πρόσκαιρη, ειδική περιβαλλοντική και πολεοδομική διαχείριση κ.λπ.), χωρίς όμως να δίνει η ίδια τον ορισμό της ή να εκθέτει τα ληπτέα υπόψη στοιχεία για την υπαγωγή ορισμένης περιοχής στην έννοια της «οικιστικής πύκνωσης» ή να προβλέπει -έστω σε αδρές γραμμές- τα χαρακτηριστικά της ή τη διαδικασία χαρακτηρισμού της. Η ρύθμιση των θεμάτων αυτών ανατίθεται εξ ολοκλήρου στη Διοίκηση, εν όψει δε τούτου μόνο όργανο προς το οποίο θα μπορούσε κατά την απόφαση να παρασχεθεί η σχετική εξουσιοδότηση είναι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας. Υπό τα δεδομένα αυτά, η εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 23 παρ. 4 του ν. 3889/2010, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 153 παρ. 1Α του ν. 4389/2016, θεωρήθηκε ότι αντίκειται στο άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος, διότι εξουσιοδοτεί άλλο όργανο, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας για τη ρύθμιση θέματος, το οποίο δεν είναι ειδικότερο, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 εδάφ. β΄ του Συντάγματος, η δε προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση, έρεισμα της οποίας αποτελεί η εν λόγω ανίσχυρη διάταξη τυπικού νόμου, θα ήταν παράνομη και ακυρωτέα.
Εν όψει τούτων, το Δικαστήριο ετάχθη και με την απόφασή του αυτή (όπως και με την προγενέστερη απόφαση ΣτΕ 1942/2017) υπέρ της ακύρωσης της προσβαλλομένης υπουργικής αποφάσεως, για τον λόγο ότι εκδόθηκε κατ΄ εξουσιοδότηση διστάξεως τυπικού νόμου, η οποία αντιβαίνει στο Σύνταγμα. Παρέπεμψε δε ομοίως την υπόθεση κατά τα μη οριστικώς επιλυθέντα ζητήματα στην Ολομέλεια.
Αντί Επιλόγου
Η απόφαση ΣτΕ 1977/2017 αποτελεί τη δεύτερη περίπτωση μετά την αμέσως προηγηθείσα απόφαση ΣτΕ 1942/2017, με την οποία το Δικαστήριο απεφάνθη σχετικά με την καινοφανή έννοια των «οικιστικών πυκνώσεων» που εισήχθη στην έννομη τάξη με τις διατάξεις της παρ. 4 του άρθρου 23 του ν. 3889/2010, όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 153 παρ. ΙΑ του ν. 4389/2016 και εξειδικεύθηκε με την προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση. Αναλυτικά σχετικά με το σκεπτικό της παραπέμπουμε σε όσα διεξοδικά αναφέρθηκαν στο πλαίσιο του σχολιασμού της ΣτΕ 1942/2017 και ισχύουν ομοίως και για την παρούσα υπόθεση.
Ως γενική θεώρηση της ΣτΕ 1977/2017 σημειώνουμε ότι και η απόφαση αυτή παραπέμπει, όπως προαναφέρθηκε, την υπόθεση στην Ολομέλεια για λοιπά θέματα που δεν κρίθηκαν οριστικά (ήτοι την αντίθεση των επίμαχων διατάξεων στο άρθρο 24 παρ. 1 του Συντάγματος), σύμφωνα δε με το σκεπτικό της οι επίμαχες ως άνω διατάξεις κρίθηκαν κατά πλειοψηφία αντισυνταγματικές ως αντίθετες στο άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος για την αρμοδιότητα έκδοσης κανονιστικών διατάξεων από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Ιδιαίτερα σημαντική είναι επίσης η μνεία και αυτής της απόφασης στα σοβαρά ασυμβίβαστα που δημιουργούνται από τη ρύθμιση των οικιστικών πυκνώσεων στο πλαίσιο της εν γένει νομοθεσίας περί αυθαιρέτων καθώς και η θέση που διατυπώνεται, ομοίως όπως και στην ΣτΕ 1942/2017, ότι η ρύθμιση των οικιστικών πυκνώσεων όχι μόνο δεν διευκολύνει την ολοκλήρωση της διαδικασίας κύρωσης των δασικών χαρτών, αλλ΄ αντιθέτως συνεπάγεται σημαντικές καθυστερήσεις και ανεπίτρεπτη παρακώλησή της.
Η απόφαση ΣτΕ 1977/2017 (όπως και η προηγηθείσα ΣτΕ 1942/2017) αποκτά ιδιαίτερη σημασία και ενόψει των διατάξεων του άρθρου 39 «Τροποποίηση της παρ. 4 του άρθρου 23 για την αποτύπωση των ορίων οικισμών στους δασικούς χάρτες» του πρόσφατα ψηφισθέντος ν. 4489/2017 (Α΄ 140/21.9.2017), δυνάμει των οποίων το περιεχόμενο της προσβαλλομένης υπουργικής αποφάσεως ενσωματώθηκε στις διατάξεις του. Η ψήφιση του ν. 4489/2017 συντελέσθηκε ενόσω ακόμα εκκρεμεί ν΄ αποφανθεί σχετικά με την υπόθεση η Ολομέλεια του Δικαστηρίου, το δε Συμβούλιο της Επικρατείας έχει και κατά το παρελθόν προβεί με αποφάσεις της Ολομέλειάς του,[3] ακόμα και σε ακύρωση «διατάξεων νόμου» οι οποίες κρίθηκε ότι εμπεριείχαν καταχρηστικά «υπό το ένδυμα του νόμου» παράνομες και αντισυνταγματικές διοικητικές ρυθμίσεις που προσέβαλλαν το περιβαλλοντικό κεκτημένο και τη συνταγματικά κατοχυρωμένη προστασία του περιβάλλοντος. Εν προκειμένω ωστόσο, η υπόθεση των οικιστικών πυκνώσεων και η αντιμετώπισή της τόσο στο πλαίσιο της απόφασης ΣτΕ 1942/2017 όσο και της νέας απόφασης ΣτΕ 1977/2017, διαφοροποιείται από τις παλαιότερες αυτές υποθέσεις κατά το ότι αφ΄ ενός μεν τα σχετικά θέματα της αντισυνταγματικότητας των επίμαχων διατάξεων δεν κρίθηκαν οριστικά αλλ΄ εκκρεμούν προς τούτο ενώπιον της Ολομέλειας του Δικαστηρίου, στην οποία και οι δύο αποφάσεις του Τμήματος παρέπεμψαν, αφ΄ ετέρου δε όπως αναφέρεται στο κείμενο και των δύο αποφάσεων: «… η εξεταζόμενη εξουσιοδοτική διάταξη … περιέχει τον όρο της “οικιστικής πύκνωσης” … χωρίς όμως να δίνει η ίδια τον ορισμό της …», θεώρηση η οποία θα μπορούσε ενδεχομένως να ερμηνευθεί ότι, ανεξαρτήτως του συνταγματικά θεμιτού ή μη της ρυθμίσεως, υλοποιείται με τον διά νόμου ορισμό της έννοιας των οικιστικών πυκνώσεων στις πρόσφατες διατάξεις του ν. 4489/2017. Τούτο προκαλεί ειδικά στην υπόθεση των οικιστικών πυκνώσεων επιφυλακτικότητα όσον αφορά τη δυνατότητα απ΄ ευθείας προσβολής των διατάξεων του άρθρου 39 του ν. 4489/2017 με αίτηση ακυρώσεως και καθιστά περισσότερο ενδεδειγμένη επί του παρόντος την αναμονή της οριστικής αποφάσεως της Ολομέλειας του Δικαστηρίου, ενδεχομένως δε μελλοντικά και την προσβολή με αίτηση ακυρώσεως τυχόν νέας υπουργικής αποφάσεως που θα εξειδικεύει τις διατάξεις του ν. 4489 προς εφαρμογή τους.
ΥΠΟΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ:
[1] Βλ. ΣτΕ 1977/2017, σε: περιοδικό «Περιβάλλον & Δίκαιο» (ΠκΔ) τ. 3/2017, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2017 (υπό έκδοση).
[2] Βλ. ΣτΕ 1942/2017, σε: ΠκΔ τ. 2/2017 σ. 276 επ. Σχετ. βλ. με εκεί αναφορές και Σ. Παυλάκη, «Η αντισυνταγματικότητα των διατάξεων περί “οικιστικών πυκνώσεων” κατά την απόφαση ΣτΕ 1942/2017», σε: https://dasarxeio.com/2017/09/13/48919/
[3] Βλ. ΣτΕ Ολ 376/2014, ΣτΕ Ολ 4076/2010, σχετ. και ΣτΕ Ολ 26/2014 σχετικά με τις υποθέσεις του υπερτοπικού πόλου Αμαρουσίου και της εκτροπής του ποταμού Αχελώου (σχετ. και σε: https://dasarxeio.com/2017/09/13/48919/ και σε: https://dasarxeio.com/2017/09/05/48553/).
.
.
.
Δημοσιεύτηκε στο dasarxeio.com | 26.09.2017
.
ΚατηγορίεςΔόμηση - Αυθαίρετα, Δασικοί Χάρτες, Νομοθεσία
Απάντηση