Η ανατομία της αιτιολογίας της ΑΕΠΟ για τα ενεργειακά έργα και η επίρρωση της προστασίας του ορεινού όγκου της χώρας
 |
Παναγιώτης Γαλάνης, Δικηγόρος, Διδάκτωρ και Μεταδιδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ, Διδάσκων Νομικής ΕΚΠΑ info@pgalanislaw.gr , www.pgalanislaw.gr |
Η σχολιαζόμενη απόφαση του Ανώτατου Ακυρωτικού Δικαστηρίου φέρει ιδιαίτερη σπουδαιότητα για τα ζητήματα της αναγκαίας αιτιολογίας των Αποφάσεων Έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων για έργο ΑΣΠΗΕ εντός δασικού όγκου. Φέρει δε φιλοπεριβαλλοντικό πρόσημο, διότι επιρρωνύει τις πρόσθετες περιβαλλοντικές εγγυήσεις της εκτίμησης των μεγάλων ενεργειακών έργων ΑΠΕ, ιδίως σε ευαίσθητα οικοσυστήματα, όπως τα δασικά και οι ορεινοί όγκοι[1].
Η παρούσα ανάλυση χωρίζεται στα κάτωθι διακριτά τμήματα:
1. Η σχέση Περιφερειακού Πλαισίων και Ειδικών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού
Τα Περιφερειακά Πλαίσια εγκρίθηκαν την περίοδο 2003-2004 (επρόκειτο για τα πρώτης γενιάς Περιφερειακά Πλαίσια), πριν τα Ειδικά και το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού. Από το 2008 έχει εκκινήσει ένα πρόγραμμα για την «Αξιολόγηση, Αναθεώρηση και Εξειδίκευση των εγκεκριμένων Περιφερειακών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης». Λαμβάνεται υπόψη το ευρωπαϊκό πλαίσιο όπως συμβαίνει και στο Γενικό Πλαίσιο και οι ανάγκες για προώθηση ευρωπαϊκών προγραμμάτων οποίες μπορεί να καθιστούν απαραίτητη την αναθεώρηση των σχεδίων, όπως προβλέπεται και για τα Ειδικά Πλαίσια. Επίσης λαμβάνονται υπόψη οι χωρικές επιπτώσεις των ευρωπαϊκών (και άλλων) πολιτικών, όπως ακριβώς έχουν εντοπιστεί από το ΣΑΚΧ. Εναρμονίζονται με τις κατευθύνσεις των Ειδικών Χωροταξικών Πλαισίων. Κατά την κατάρτισή τους λαμβάνονται υπόψη οι άξονες και οι στόχοι της Εθνικής Χωρικής Στρατηγικής, το περιφερειακό πρόγραμμα δημοσίων επενδύσεων, τα προγράμματα περιφερειακής ανάπτυξης, καθώς και άλλα γενικά ή ειδικά αναπτυξιακά προγράμματα. Υπάρχει δηλ. μέριμνα για τη νομική θωράκιση σχεδίων/δραστηριοτήτων που έχουν εγκριθεί. Πρόκειται για σαφή ενίσχυση των Περιφερειακών Πλαισίων.
Εν προκειμένω, από τις διατάξεις του αναθεωρημένου Περιφερειακού Πλαισίου Στερεάς Ελλάδας που θεσμοθετήθηκε μετά τη θέση σε ισχύ του Ειδικού Πλαισίου για τις ΑΠΕ και έχει λάβει υπόψη τις ρυθμίσεις αυτού, τις οποίες εξειδικεύει και συμπληρώνει σε επίπεδο Περιφέρειας, ρυθμίζεται η ανάπτυξη των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στην Περιφέρεια Στερεάς Ελλάδας, ενώ ταυτόχρονα δίδεται ιδιαίτερη σημασία στην προστασία των δασικών οικοσυστημάτων και των ορεινών (άνω του υψομέτρου των 800 μ.) περιοχών ως κατ’ εξοχήν φυσικού αποθέματος. Ειδικότερα δε ως προς τον Ελικώνα, προτείνεται η ανάδραση για την έγκαιρη εξαίρεση τμημάτων του από την αντίστοιχη ΠΑΠ του Ειδικού Πλαισίου για τις ΑΠΕ. Για την οργάνωση των ΑΠΕ στη χωρική ενότητα Λειβαδιάς, διαπιστώνεται ότι πρόκειται για περιοχή με σημαντικό αριθμό λειτουργούντων έργων ΑΠΕ, τα οποία σε περίπτωση επέκτασής τους, μπορούν να εξυπηρετούνται από ήδη υπάρχον οδικό δίκτυο και ηλεκτρικό δίκτυο. Η περαιτέρω χωροθέτηση ΑΠΕ προτείνεται να κατευθυνθεί σε επιλεγμένες περιοχές. Στην Περιφέρεια εν γένει και στην περιοχή του Ελικώνα και της Λειβαδιάς, ειδικότερα, προκρίνεται, εφόσον συντρέχει λόγος, η επέκταση σε ισχύ υφιστάμενων έργων ΑΠΕ αντί για την εγκατάσταση νέων, ως η «πλέον βιώσιμη και περιβαλλοντικά ορθή λύση» για τον περιορισμό της ανάγκης δημιουργίας νέων περιοχών υποδοχής τέτοιων χρήσεων και αντίστοιχα της περαιτέρω απώλειας δασικών εκτάσεων.
2. Η χαρτογράφηση των προϋποθέσεων του επιτρεπτού εγκατάστασης ΑΠΕ σε δασικά οικοσυστήματα – η νομοθεσία και η νεότερη νομολογιακή επεξεργασία
Με όση θετική διάθεση και αν χαιρετίζεται το δασικό κεκτημένο[2], η άκαμπτη εφαρμογή του ενδέχεται να οδηγεί σε φορμαλισμούς και αγκυλώσεις, ενώ η μονοδιάστατη θέασή του φαίνεται να αντιβαίνει στην ανάγκη ολιστικής αντιμετώπισης των περιβαλλοντικών ζητημάτων εν γένει. Το διαχρονικό και διηνεκές της δασικής προστασίας ενίοτε διαιωνίζει την ανασφάλεια δικαίου, ενώ καθίσταται και ανίκανο να επιβάλει την αποτελεσματική δασική προστασία με την επαναφορά στην προτέρα κατάσταση. Αυτό το «αναγκαίο κακό» της ισχύουσας προστασίας παράγει μία «παρά φύσει» ασφάλεια δικαίου, ενώ ωθεί τρόπον τινά τους πολίτες να ασκήσουν πίεση προς διαμόρφωση ενός σαφούς και ρητού νομικού πλαισίου για την δασική προστασία, που θα καλύπτει όλες τις αναφυόμενες και πραγματοποιήσιμες ανάγκες και γι’ αυτό από τη νεότερη νομολογία εισάγεται – όπως θα γίνεται αναλυτικά φανερό – σημαντική απόκλιση για εξαιρετικής σημασίας έργα, η μη πραγμάτωση των οποίων θα αντιστρατευόταν την εκπλήρωση του δημοσίου συμφέροντος, διατύπωση προς την οποία συμφωνεί και η θεωρία βάσει συνδυαστικής ερμηνείας των οριζόμενων στο άρθρο 24 παρ. 1 του Συντάγματος και 45 επ. Ν. 998/1979. Η εγκατάσταση ΑΠΕ σε δάση ή δασικές εκτάσεις απαιτεί την ύπαρξη νομοθετικής ή κανονιστικής διάταξης, την τήρηση της φειδούς, την ύπαρξη διοικητικής αιτιολογίας περί υπερέχουσας σημασίας αναγκών που κρίνονται ικανοποιητέες και περί μη ύπαρξης εναλλακτικής λύσης, απαιτείται άρα εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, αποκλειομένης της συλλήδβην και in abstracto απόρριψης όλων των έργων ΑΠΕ, πράγμα που γίνεται με συνεκτίμηση των ιδιαίτερων συνθηκών της περιοχής αλλά και των χαρακτηριστικών εκάστου έργου. Είναι εξίσου προφανές ότι οι ΑΠΕ δεν θεωρούνται μικρό έργο (κατ’ άρθρο 58 παρ. 3 Ν. 998/1979) ούτε έργο υποδομής και εγκατάστασης δικτύου ηλεκτρισμού (58 παρ. 2). Ειδικά δε τα αιολικά πάρκα μπορούν να θεωρηθούν μεγάλα δημόσια έργα.
Οι αποφάσεις μετά το 2012 μνημονεύουν την απόφαση-σταθμό της Ολομέλειας του ΣτΕ 2499/2012 και δομούν τον συλλογισμό τους πάνω στην ίδια μείζονα πρόταση (ίδια νομική βάση), ενώ επίσης δεν φαίνεται να υποχωρούν από τις αυστηρές γραμμές της δασικής προστασίας ως προς τις αναδασωτέες εκτάσεις. Η ΣτΕ (Ε’) 3012/2015, η οποία διαλαμβάνει ειδικά τα καταφύγια άγριας ζωής, τονίζει ότι ναι μεν δεν απεκλείετο η εγκατάσταση αιολικών σταθμών εντός αυτών, όμως απαιτείται ειδική αιτιολογία για την εγκατάσταση[3]. Πάντως, πρέπει να σημειωθεί ότι η απαίτηση ειδικής αιτιολογίας για όλες γενικά τις διοικητικές πράξεις είναι υπερβολική και διευκολύνει την εύρεση λόγων ακύρωσης και την όξυνση των δικαστικών διαμαχών, ενώ δε φαίνεται να συνάδει με τη νομική δέσμευση της διοικητικής πράξης που μπορεί να ανακληθεί ακόμα και ούσα μη νόμιμη. Η πιο πρόσφατη νομολογία διέπεται από τα εξής χαρακτηριστικά[4]: Φαίνεται να παγιοποιεί τις προϋποθέσεις του επιτρεπτού της επέμβασης («το αναγκαίο» της επέμβασης και ο περιορισμός της στα τμήματα που απαιτείται μόνο). Η κατάφαση της εξαιρετικής σημασίας των ΑΠΕ για τη βιώσιμη ανάπτυξη, και τη διασφάλιση της επάρκειας του ενεργειακού εφοδιασμού της χώρας, κυρίως την αντιμετώπιση των κλιματικών αλλαγών, που αποτελεί αντικείμενο διεθνούς δεσμεύσεως της χώρας και ζήτημα έντονου κοινοτικού ενδιαφέροντος. Η νεότερο νομολογία υπογραμμίζει – σε συνδυασμό με το χαρακτήρα της άδειας επέμβασης – σε αντίθεση με την άρση της αναδασώσεως, ότι η επέμβαση με εγκατάσταση ΑΠΕ δεν συνεπάγεται μεταβολή του νομικού χαρακτήρα της αναδασωτέας έκτασης, αλλά μόνο προσωρινή δυνατότητα επεμβάσεως για την άσκηση συγκεκριμένης δραστηριότητας, με την υποχρέωση αποκατάστασης του δασικού χαρακτήρα της έκτασης μετά την παύση λειτουργίας της δραστηριότητας, διατηρουμένου του προστατευτικού χαρακτήρα της αναδασώσεως».
3. Τα αναγκαία στοιχεία της περιβαλλοντικής εκτίμησης των επιπτώσεων του έργου – Ιδίως η «σωρευτική» δράση του έργου με άλλα ομοειδή του
Το στάδιο της περιβαλλοντικής εκτίμησης των επιπτώσεων του έργου δεν εξαντλείται στη διαπίστωση της τήρησης των κανόνων του Ειδικού Πλαισίου για τις ΑΠΕ, με τους οποίους τίθενται οι ελάχιστες απαιτούμενες προϋποθέσεις για την ανάπτυξη ΑΣΠΗΕ στον χώρο και η παράβαση των οποίων οδηγεί κατ’ αρχήν στον αποκλεισμό του έργου, αλλά περιλαμβάνει και τη διενέργεια πλήρους ελέγχου επιπτώσεων στο περιβάλλον σύμφωνα με την ανωτέρω ΚΥΑ, η οποία εκδόθηκε βάσει διαφορετικών εξουσιοδοτικών διατάξεων, έχει διαφορετική στόχευση, εφόσον αφορά την περιβαλλοντική αδειοδότηση συγκεκριμένων έργων ΑΠΕ σε συγκεκριμένο πάντοτε τόπο (και όχι τη θέσπιση γενικών κανόνων χωροθέτησης έργων ΑΠΕ οι οποίοι ισχύουν σε ολόκληρο τον εθνικό χώρο, όπως το Ειδικό Πλαίσιο για τις ΑΠΕ), και συνισχύουν με το εν λόγω Ειδικό Σχέδιο. Ο ανωτέρω έλεγχος περιλαμβάνει και τις επιπτώσεις από την σωρευτική (“συνεργιστική”) δράση του έργου με άλλα ομοειδή έργα στην ίδια περιοχή, δηλαδή στοιχεία που δεν καλύπτονται από το Ειδικό Πλαίσιο για τις ΑΠΕ.
Τούτων έπεται ότι ο έλεγχος συμβατότητας με τις διατάξεις του Ειδικού Πλαισίου δεν υποκαθιστά τον έλεγχο επιπτώσεων στο, αλλά πραγματοποιείται συμπληρωματικά προς αυτόν. Συναφώς, λαμβάνονται υπόψη όχι μόνο υφιστάμενα έργα ΑΠΕ αλλά υπό εξέλιξη και προγραμματισμένα, στα οποία περιλαμβάνονται και αυτά που διαθέτουν άδεια παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας. Εξάλλου, σε σχέση με τον καθορισμό της περιοχής μελέτης για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων τίθενται ελάχιστες αποστάσεις, που για σημειακά και εμβαδικά έργα ή δραστηριότητες (όπως η εγκατάσταση αιολικού πάρκου) υποκατηγορίας Α1 ορίζονται στα 2χλμ. από τα όρια του γηπέδου ή του χώρου κατάληψης της εγκατάστασης και σε περίπτωση έργων υποκατηγορίας Α2 σε 1 χλμ., ενώ προβλέπεται ότι οι εν λόγω αποστάσεις δύνανται να αυξάνονται κατά κατά περίπτωση, σύμφωνα με την κρίση του μελετητή, ανάλογα με τα περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά, το είδος και το μέγεθος του έργου σε συνδυασμό με τα χαρακτηριστικά της ζώνης επιρροής του.
Με τα ανωτέρω δεδομένα και εν όψει του περιεχομένου της ΜΠΕ έχρηζαν ειδικότερης αιτιολογίας αναφορικά με τη στάθμιση στην οποία προέβη η Διοίκηση, αφενός του οφέλους από τη δημιουργία της επίδικης μονάδας και αφετέρου του κόστους που συνεπάγεται αυτή για το περιβάλλον. Όπως προκύπτει από το περιεχόμενο της εγκριθείσας ΜΠΕ, σε συνδυασμό με την γνωμοδότηση του Δασαρχείου Λιβαδειάς που ελήφθη υπόψη για την έκδοση της ΑΕΠΟ, η Διοίκηση έχοντας αποφασίσει για τη θέση του έργου στην κορυφογραμμή του Ελικώνα, σε υψόμετρο 1479 μ. και εντός δασικής έκτασης, επιχειρεί να αιτιολογήσει αποκλειστικά και μόνο την αναγκαιότητα διάνοιξης τμήματος της οδοποιίας εντός αναδασωτέας έκτασης, με την αόριστη επίκληση του οφέλους από την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας μέσω ΑΠΕ και του θετικού περιβαλλοντικού αντίκτυπου στο περιβάλλον εν γένει. Ωστόσο, η εν λόγω αιτιολογία δεν είναι επαρκής ούτε για την επιλογή της υιοθετηθείσας λύσης ως προς τη χάραξη της οδοποιίας, αφού αφορά την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από ΑΠΕ γενικώς, ούτε την επιλογή της συγκεκριμένης θέσης εγκατάστασης, εν όψει και του ότι πρόκειται για έργο κατηγορίας Α2, το οποίο, σύμφωνα με την κατάταξή του κατά νόμο, ενδέχεται να προκαλέσει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
Περαιτέρω, η αδειοδότηση του επίδικου πάρκου στην εν λόγω θέση, σε περιοχή που χρήζει αυξημένης προστασίας ως αποτελούσα κατεξοχήν περιοχή φυσικού αποθέματος αλλά και λόγω της διαρκούς υποβάθμισης του ελατοδάσους του Ελικώνα, που κατά τη μελέτη έχει προσεγγίσει τα κατώτερα όρια αντοχής και ύπαρξης του, είναι πλημμελώς αιτιολογημένη και για τον λόγο ότι ελλείπει η απαιτούμενη κατά την περιβαλλοντική νομοθεσία εκτίμηση των σωρευτικών επιπτώσεων στο ευαίσθητο φυσικό περιβάλλον της περιοχής και ιδίως στο δασικό οικοσύστημα, το οποίο περιλαμβάνει όχι μόνο δάση και δασικές εκτάσεις αλλά και τις ασκεπείς εκτάσεις υπεράνω αυτών, από παρόμοια έργα που βρίσκονται υπό εξέλιξη και διαθέτουν άδεια παραγωγής στην ευρύτερη περιοχή του έργου. Προκύπτει η ύπαρξη πληθώρας ΑΣΠΗΕ που είτε προγραμματίζονται να λειτουργήσουν, έχοντας ήδη λάβει άδεια παραγωγής, είτε λειτουργούν ήδη εντός της ευρύτερης περιοχής. Την έλλειψη δε εκτίμησης των σωρευτικών επιπτώσεων βάσει της περιβαλλοντικής νομοθεσίας, δεν υποκαθιστά η αξιολόγηση των εν λόγω έργων βάσει των κριτηρίων του Ειδικού Πλαισίου, που έχουν διαφορετική στόχευση και αφορούν την πυκνότητα των Α/Γ σε σχέση με τη φέρουσα ικανότητα των περιοχών ως προς το αιολικό δυναμικό, τις αποστάσεις ασφαλείας μεταξύ Α/Γ και τις επιπτώσεις στο τοπίο, βάσει γενικών κανόνων και τύπων που αφορούν όλη τη χώρα, όχι δε εξιδιασμένα τον κάθε τόπο εγκατάστασης ούτε τα στοιχεία του φυσικού περιβάλλοντος, εν προκειμένω δε τον Ελικώνα και το δασικό οικοσύστημά του. Με αυτά τα δεδομένα, πρέπει να γίνουν δεκτοί οι λόγοι περί πλημμελούς αιτιολογίας της προσβαλλόμενης πράξης.
Η νομολογία αυτή καινοτομεί, διότι υπερβαίνει μερικώς και ευλόγως την κατ’ απόλυτο τρόπο διατυπωμένη κρίση της Διοίκησης, η οποία στηρίζεται σωρευτικώς και προεχόντως στις επιπτώσεις του επίδικου έργου στην πολλαπλώς προστατευτέα από περιβαλλοντικής απόψεως περιοχή, η οποία αποτελεί καταφύγιο άγριας ζωής και συγχρόνως αναδασωτέα έκταση, είναι νομίμως και επαρκώς αιτιολογημένη, η περαιτέρω δε ουσιαστική επί του θέματος αυτού εκτίμηση της Διοίκησης εκφεύγει του ακυρωτικού ελέγχου[5]. Συζευγνύεται, όμως, με σειρά απόφασεων του Δικαστηρίου, κατά τις οποίες η πράξη έγκρισης περιβαλλοντικών όρων επέκτασης του Κέντρου Υπερυψηλής Τάσης (ΚΥΤ) και η δι΄ αυτής εγκριθείσα μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων πρέπει να αιτιολογούν επαρκώς την αναγκαιότητα κατασκευής εντός της προστατευόμενης Β΄ Ζώνης Υμηττού του επίμαχου έργου, το οποίο είναι μη συμβατό με την προστασία της οικολογικής ισορροπίας του όρους αυτού που έχει ιδιαίτερη βαρύτητα για το περιβάλλον της Αττικής (μειοψ.)[6].
Οι ΜΠΕ πρέπει (ex lege) να εξετάζουν και εναλλακτικές λύσεις και να προβαίνουν σε συγκριτική αξιολόγηση με επαρκή αιτιολογία. Η εξέταση εναλλακτικών λύσεων τάσσεται ως νόμιμη προϋπόθεση για τη νομιμότητα του περιεχομένου της ΜΠΕ (και από τη νομολογία) και συνεπώς ελέγχεται από τον δικαστή, αν προβληθεί ως λόγος ακύρωσης της ΑΕΠΟ. Είναι σημαντικό πως πρέπει να αιτιολογείται και η επιλεγόμενη τεχνικά λύση[7]. Η εξέταση εναλλακτικών λύσεων συμπεριλαμβανομένης της μηδενικής, για την επιλογή της θέσης ορισμένης εγκατάστασης κατά το στάδιο της περιβαλλοντικής της αδειοδότησης οφείλει να διενεργείται και κατά συνεκτίμηση της φύσης και του αντικειμένου της συγκεκριμένης εγκατάστασης καθώς και του κατά πόσον αυτή εντάσσεται σε ήδη υφιστάμενο δίκτυο όμοιων ή παρεμφερών εγκαταστάσεων ή δραστηριοτήτων, οι οποίες έχουν χωροθετηθεί και κατασκευασθεί για την εξυπηρέτηση του ίδιου σκοπού, η δε μεταξύ τους χωρική σχέση οφείλει να τελεί σε συνάρτηση και να υπαγορεύεται από τα δεδομένα της επιστήμης (βλ. ΣτΕ 1782/2015 σκ. 13)[8].
Μάλιστα απαιτείται η εξέταση της μηδενικής καλούμενης λύσης, ήτοι της μη πραγματοποίησης του έργου, η οποία, όμως, απορρίπτεται από τη ΜΠΕ την ίδια λόγω του ότι αντιβαίνει στη βιώσιμη ανάπτυξη. Η παράβαση της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης μπορεί να ελεγχθεί ευθέως από τον ακυρωτικό δικαστή μόνο αν από τα στοιχεία της δικογραφίας και βάσει διδαγμάτων της κοινής πείρας (προς «έλεγχο ευλογοφάνειας») προκύπτει ότι η βλάβη είναι μη επανορθώσιμη και αντιστρατεύεται τη συνταγματική αρχή[9]. Συνεπώς, κάτι τέτοιο θα ξέφευγε από την αρμοδιότητά του.
————-
[1] Π. Γαλάνης, Δασικό Δίκαιο, εκδ. Νομ. Βιβλιοθήκη, 2024, 207 επ.
[2] ΟλΣτΕ 1569/2005, 1672/2005, 1990/2007, 293/2009, ΠΕ 265/1997, ΠΕ 67/1998, 4309/2001.
[3] Άρθρο 254 του ΝΔ 86/1969, όπως αντικαταστάθηκαν με τον Ν. 2637/1998, ΣτΕ 3012/2015 (Επίσης οι πανομοιότυπες ΣτΕ 3164/2015 (για ΑΣΠΗΕ Δήμου Τροιζήνας) και ΣτΕ 513/2016, που αφορούσε εγκαταστάσεις ηλεκτροπαραγωγής από ΑΠΕ σε συνδυασμό με την προστασία ορνιθοπανίδας και τοπίου επαναλαμβάνουν την παγιωθείσα νομολογία που άρχισε με την ΟλΣτΕ 2499/2012 και το νομικό πλαίσιο κατά τις ανωτέρω διατάξεις.
[4] ΣτΕ 2579/2018.
[5] ΣτΕ 3012/2015.
[6] ΟλΣτΕ 1672/2005.
[7] ΣτΕ 1675/99, 3478/2000, ΣτΕ 3988/2001 κλπ.
[8] ΣτΕ 1352/2016.
[9] Βλ. γενικώς Π. Γαλάνη, Περιβαλλοντική Εκτίμηση και Αδειοδότηση, εκδ. Νομ. Βιβλιοθήκη, 2022, 343 επ.
