Δημήτριος Η. Παπαστερίου
Ομότιμος καθηγητής ΑΠΘ
Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου της 13ης Αυγούστου 2021 (A΄ 143/13.08.2021)
«Έκτακτα μέτρα για την αποτελεσματική προστασία και την ταχεία αποκατάσταση του φυσικού περιβάλλοντος, την άμεση στήριξη των πληγέντων από τις πυρκαγιές του Ιουλίου/Αυγούστου 2021 και συναφείς διατάξεις»
Ι. Ο Τίτλος της Πράξης
Ο τίτλος της Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου της 13ης Αυγούστου 2021 αναφέρεται στη λήψη «έκτακτων μέτρων».
Ο σκοπός είναι διττός με αναφορά στις πυρκαγιές του Ιουλίου/Αυγούστου 2021:
- Η αποτελεσματική προστασία και η ταχεία αποκατάσταση του φυσικού περιβάλλοντος.
- Η άμεση στήριξη των πληγέντων.
Υπάρχουν και οι «συναφείς διατάξεις».
Οι αναπτύξεις που ακολουθούν, λαμβάνοντας υπόψη το «Πρόθεμα θεμελιώσεως» της Πράξης (= «Έχοντας υπόψη: …»), βασίζονται στην κατάστρωση της ύλης της σχετικής Πράξης σε ΕΞΙ ΜΕΡΗ και σε τριάντα (30) άρθρα.
ΙΙ. «ΠΡΟΘΕΜΑ» θεμελιώσεως ΠΝΠ
Α. Έννοια
Ως «Πρόθεμα» θεμελιώσεως νοούμε το σύνολο των συνταγματικών κυρίως διατάξεων, που αποτελούν το αναγκαίο (συνταγματικό) υπόβαθρο για την υποστήριξη κάθε Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου, όπως και η παρούσα της 13ης Αυγούστου 2021.
Β. Περιεχόμενο
Το συγκεκριμένο «Πρόθεμα θεμελιώσεως» έχει το εξής περιεχόμενο:
Α. Έχοντας υπόψη:
1. Την παρ. 5 του άρθρου 4, τις παρ. 1 και 5 του άρθρου 5, την παρ. 2 του άρθρου 5Α, τα άρθρα 9Α και 16, τις παρ. 1, 2, 3, 4 και 6 του άρθρου 21, την παρ. 1 του άρθρου 22, το άρθρο 24, ιδίως την παρ. 1 και την ερμηνευτική δήλωση αυτού, τις παρ. 1, 2 και 4 του άρθρου 25, την παρ. 1 του άρθρου 44, το άρθρο 101 και τις παρ. 3 και 4 του άρθρου 117 του Συντάγματος.
2. Την εξαιρετικά επείγουσα ανάγκη λήψης μέτρων για την αποτελεσματική προστασία και την ταχεία αποκατάσταση του φυσικού περιβάλλοντος που επλήγη από τις πυρκαγιές που εκδηλώθηκαν τις τελευταίες εβδομάδες σε διάφορα σημεία της Επικράτειας και την άμεση στήριξη των πληγέντων από τις πυρκαγιές αυτές.
3. Τη σχετική πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου.
ΙΙΙ. Ενδεικτικά οι συνταγματικές διατάξεις:
Η Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου της 13ης Αυγούστου 2021 θεμελιώνεται σε σειρά συνταγματικών διατάξεων. Παραθέτουμε, μερικές φορές συνοπτικά, το κείμενο των παραπεμπόμενων συνταγματικών διατάξεων, για τη διαμόρφωση μιας πρώτης εικόνας του αιτιολογικού προθέματος.
Άρθρο 4, παρ. 5: «5. Οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους».
Άρθρο 5, παρ. 1 και 5: «1. Καθένας έχει δικαίωμα να αναπτύσσει ελεύθερα την προσωπικότητά του και να συμμετέχει στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική Ζωή της Χώρας, εφόσον δεν προσβάλλει τα δικαιώματα των άλλων και δεν παραβιάζει το Σύνταγμα ή τα χρηστά ήθη»- «5. Καθένας έχει δικαίωμα στην προστασία της υγείας και της γενετικής του ταυτότητας. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την προστασία κάθε προσώπου έναντι των βιοϊατρικών παρεμβάσεων».
Άρθρο 5Α, παρ. 2: «2. Καθένας έχει δικαίωμα συμμετοχής στην Κοινωνία της Πληροφορίας. Η διευκόλυνση της πρόσβασης στις πληροφορίες που διακινούνται ηλεκτρονικά, καθώς και της παραγωγής, ανταλλαγής και διάδοσής τους αποτελεί υποχρέωση του Κράτους, τηρουμένων πάντοτε των εγγυήσεων των άρθρων 9, 9Α και 19».
Άρθρο 9Α: «Καθένας έχει δικαίωμα προστασίας από τη συλλογή, επεξεργασία και χρήση, ιδίως με ηλεκτρονικά μέσα, των προσωπικών του δεδομένων, όπως νόμος ορίζει. Η προστασία των προσωπικών δεδομένων διασφαλίζεται από ανεξάρτητη αρχή, που συγκροτείται και λειτουργεί, όπως νόμος ορίζει».
Άρθρο 16: Ενδεικτικά κατά την παρ. 1: «1. H τέχνη και η επιστήμη, η έρευνα και η διδασκαλία είναι ελεύθερες· η ανάπτυξη και η προαγωγή τους αποτελεί υποχρέωση του Κράτους. H ακαδημαϊκή ελευθερία και η ελευθερία της διδασκαλίας δεν απαλλάσσουν από το καθήκον της υπακοής στο Σύνταγμα».
Άρθρο 21 , παρ. 1, 2, 3, 4 και 6. Ενδεικτικά, κατά την παρ. 1: «1. Η οικογένεια, ως θεμέλιο της συντήρησης και προαγωγής του Έθνους, καθώς και ο γάμος, η μητρότητα και η παιδική ηλικία τελούν υπό την προστασία του Κράτους. Το Κράτος μεριμνά για τη διασφάλιση συνθηκών αξιοπρεπούς διαβίωσης όλων των πολιτών μέσω ενός συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, όπως νόμος ορίζει».
Άρθρο 22, παρ. 1: «1. H εργασία αποτελεί δικαίωμα και προστατεύεται από το Κράτος, που μεριμνά για τη δημιουργία συνθηκών απασχόλησης όλων των πολιτών και για την ηθική και υλική εξύψωση του εργαζόμενου αγροτικού και αστικού πληθυσμού.
Όλοι οι εργαζόμενοι, ανεξάρτητα από φύλο ή άλλη διάκριση, έχουν δικαίωμα ίσης αμοιβής για παρεχόμενη εργασία ίσης αξίας».
Άρθρο 24, ιδίως την παρ. 1 και την ερμηνευτική δήλωση αυτού: «1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων. Η σύνταξη δασολογίου συνιστά υποχρέωση του Κράτους. Απαγορεύεται η μεταβολή του προορισμού των δασών και των δασικών εκτάσεων, εκτός αν προέχει για την Εθνική Οικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη τους χρήση, που την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον.
Ερμηνευτική δήλωση:
«Ως δάσος ή δασικό οικοσύστημα νοείται το οργανικό σύνολο άγριων φυτών με ξυλώδη κορμό πάνω στην αναγκαία επιφάνεια του εδάφους, τα οποία, μαζί με την εκεί συνυπάρχουσα χλωρίδα και πανίδα, αποτελούν μέσω της αμοιβαίας αλληλεξάρτησης και αλληλοεπίδρασής τους, ιδιαίτερη βιοκοινότητα (δασοβιοκοινότητα) και ιδιαίτερο φυσικό περιβάλλον (δασογενές). Δασική έκταση υπάρχει όταν στο παραπάνω σύνολο η άγρια ξυλώδης βλάστηση, υψηλή ή θαμνώδης, είναι αραιά».
Άρθρο 25, παρ. 1, 2 και 4. «1. Τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους. Όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους. Τα δικαιώματα αυτά ισχύουν και στις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών στις οποίες προσιδιάζουν. Οι κάθε είδους περιορισμοί που μπορούν κατά το Σύνταγμα να επιβληθούν στα δικαιώματα αυτά πρέπει να προβλέπονται είτε απευθείας από το Σύνταγμα είτε από το νόμο, εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ αυτού και να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας.
2. H αναγνώριση και η προστασία των θεμελιωδών και απαράγραπτων δικαιωμάτων του ανθρώπου από την Πολιτεία αποβλέπει στην πραγμάτωση της κοινωνικής προόδου μέσα σε ελευθερία και δικαιοσύνη.
«3. H καταχρηστική άσκηση δικαιώματος δεν επιτρέπεται»[1].
4. Το Κράτος δικαιούται να αξιώνει από όλους τους πολίτες την εκπλήρωση του χρέους της κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης.
Άρθρο 44, παρ. 1. «1. Σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί, ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Οι πράξεις αυτές υποβάλλονται στη Βουλή για κύρωση σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 παράγραφος 1, μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή τους ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Αν δεν υποβληθούν στη Βουλή μέσα στις προαναφερόμενες προθεσμίες ή αν δεν εγκριθούν από αυτή μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής». Πρόκειται για συνταγματική ρύθμιση που καλείται να εφαρμοστεί και στην παρούσα ΠΝΠ.
Άρθρο 101. «1. H διοίκηση του Κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα.
2. H διοικητική διαίρεση της Χώρας διαμορφώνεται με βάση τις γεωοικονομικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες.
3. Τα περιφερειακά όργανα του Κράτους έχουν γενική αποφασιστική αρμοδιότητα για τις υποθέσεις της περιφέρειάς τους. Τα κεντρικά όργανα του Κράτους, εκτός από ειδικές αρμοδιότητες, έχουν τη γενική κατεύθυνση, το συντονισμό και τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των περιφερειακών οργάνων, όπως νόμος ορίζει.
4. Ο κοινός νομοθέτης και η Διοίκηση, όταν δρουν κανονιστικά, υποχρεούνται να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών και ορεινών περιοχών, μεριμνώντας για την ανάπτυξή τους».
Άρθρο 117, παρ. 3 και 4. «3. Δημόσια ή ιδιωτικά δάση και δασικές εκτάσεις που καταστράφηκαν ή καταστρέφονται από πυρκαγιά ή που με άλλο τρόπο αποψιλώθηκαν ή αποψιλώνονται δεν αποβάλλουν για το λόγο αυτό το χαρακτήρα που είχαν πριν καταστραφούν, κηρύσσονται υποχρεωτικά αναδασωτέες και αποκλείεται να διατεθούν για άλλο προορισμό.
4. H αναγκαστική απαλλοτρίωση δασών ή δασικών εκτάσεων που ανήκουν σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα ιδιωτικού ή δημοσίου δικαίου επιτρέπεται μόνο υπέρ του Δημοσίου σύμφωνα με τους ορισμούς του άρθρου 17, για λόγους δημόσιας ωφέλειας· διατηρείται πάντως η μορφή τους αμετάβλητη ως δασική».
ΙV. Γενικές παρατηρήσεις
Από τις παραπάνω αναφερόμενες συνταγματικές διατάξεις επισημαίνουμε ιδιαίτερα τα άρθρα 24 (και την ερμηνευτική δήλωση) και 117, παρ. 3 και 4.
Επίσης, θεωρούμε σημαντική παράλειψη το ότι δεν αναφέρονται οι διατάξεις των άρθρων 17, 18, 95, παρ. 2, και 106, παρ. 1 και 2, Συντ.
Ενδεικτικά, στο άρθρο 95, παρ. 2, ορίζεται ότι «5. Η διοίκηση έχει υποχρέωση να συμμορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις. Η παράβαση της υποχρέωσης αυτής γεννά ευθύνη για κάθε αρμόδιο όργανο, όπως νόμος ορίζει. Νόμος ορίζει τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης της διοίκησης»[2].
Κλασική περίπτωση, από τα νεότερα χρόνια, παραμένει η μη εφαρμογή της ΟλΣτΕ 685/2019 για τις «οικιστικές πυκνώσεις», σε συνδυασμό με τα άρθρα 48-55 ν. 4685/2020.
V. Εξαιρετικά επείγουσα ανάγκη
Η Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου (υπό στοιχείο 2) ορθώς επικαλείται:
«Την εξαιρετικά επείγουσα ανάγκη λήψης μέτρων για την αποτελεσματική προστασία και την ταχεία αποκατάσταση του φυσικού περιβάλλοντος που επλήγη από τις πυρκαγιές που εκδηλώθηκαν τις τελευταίες εβδομάδες σε διάφορα σημεία της Επικράτειας και την άμεση στήριξη των πληγέντων από τις πυρκαγιές αυτές». Ειδικότερα:
Υπάρχει απρόβλεπτη ανάγκη; Κατά τη γνώμη μας, όχι. Ωστόσο, είναι εκτός πάσης αμφισβητήσεως η ύπαρξη εξαιρετικά επείγουσας ανάγκης. Μάλιστα, πρόκειται για εξαιρετικά επείγουσα ανάγκη, προκειμένου να ληφθεί ένα σύνθεμα μέτρων, ποιοτικών και ποσοτικών, βραχυπρόθεσμων και μεσοπρόθεσμων – ανηκόντων στο δίκαιο της ανάγκης[3] – ικανών να αντιμετωπίσουν μία πρωτόγνωρη σύνθεση επαχθών καταστάσεων για τον άνθρωπο και το περιβάλλον, ανά την Επικράτεια. Σύνθεμα για:
– την αποτελεσματική προστασία (ως σκοπό) και την ταχεία αποκατάσταση του φυσικού περιβάλλοντος[4] που επλήγη από τις πυρκαγιές που εκδηλώθηκαν τις τελευταίες εβδομάδες καλοκαιριού του 2021 σε διάφορα σημεία της Επικράτειας. Που σημαίνει:
- Αποτελεσματική προστασία του φυσικού περιβάλλοντος (συμπεριλαμβανομένου του δασικού) από τις πυρκαγιές που εκδηλώθηκαν και αυτές που συνεχίζουν να εκδηλώνονται ανά την Επικράτεια (λ.χ. στις 16.08.2021 και μετά).
- Ταχεία αποκατάσταση του φυσικού περιβάλλοντος, που επλήγη από τις ίδιες πυρκαγιές.
– Και την άμεση στήριξη των πληγέντων από τις πυρκαγιές αυτές. Ο αριθμός περιλαμβάνει όλους των πληγέντες (άμεσα ή έμμεσα) και μετά την ημερομηνία εκδόσεως της Πράξης, εφόσον πρόκειται για πληγέντες μετά τις 13 Αυγούστου 2021.
Το εάν το πλέγμα των γεγονότων, που συναποτελούν την εξαιρετικά επείγουσα ανάγκη, οδηγεί αιτιολογημένα στη λήψη των συγκεκριμένων μέτρων επιβάλλεται να εξεταστεί κατά περίπτωση. Για παράδειγμα, το άρθρο εικοστό ένατο περιορίζεται μόνο στις πυρκαγιές του Αυγούστου 2021.
VI. Το άρθρο 44, παρ. 1, Συντ, για τις «Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου»
Α. Το κείμενο της συνταγματικής διατάξεως
«1. Σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί, ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Οι πράξεις αυτές υποβάλλονται στη Βουλή για κύρωση σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 παράγραφος 1, μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή τους ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Αν δεν υποβληθούν στη Βουλή μέσα στις προαναφερόμενες προθεσμίες ή αν δεν εγκριθούν από αυτή μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής».
Β. Μια πρώτη εκτίμηση
Είναι σκόπιμο να εμπεριέχεται στο Σύνταγμα διάταξη για αυτόνομη -αλλά χρονικά περιορισμένη – κανονιστική αρμοδιότητα της Διοικήσεως σε περιπτώσεις κατεπείγοντος.
Με τον τρόπο αυτό τίθενται κανόνες -πρωτίστως ουσιαστικοί αλλά και διαδικαστικοί- για τον καθορισμό της σχετικής δράσης της Διοικήσεως.
Σημείο εκκινήσεως αρμόζει να υπάρχει στην αρμοδιότητα της Διοικήσεως, προκειμένου να καταστρώσει ένα συγκεκριμένο κείμενο υπό μορφή Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου. Η εκτίμηση συνδρομής καταστάσεων κατεπείγοντος ανήκει στην εκτελεστική εξουσία.
Άλλο είναι το ζήτημα, εάν απαιτείται – που και βέβαια απαιτείται – η ύπαρξη ενός οριακού δικαστικού ελέγχου, κυρίως για έλεγχο της αιτιολογίας για την προσφυγή σε μια τέτοια εξαιρετική διαδικασία, όπως συμβαίνει στη συγκεκριμένη Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου της 13ης Αυγούστου 2021.
Ο κίνδυνος των καταστρατηγήσεων και των λεγόμενων «άλλων διατάξεων» είναι πάντα υπαρκτός[5], ακόμη και σε εξαιρετικά επείγουσες καταστάσεις, ακόμη και σε κείμενο μιας Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου, όπως η επίμαχη!
VIΙ. Τα επόμενα σημαντικά βήματα
Πρώτο κύριο και σημαντικό βήμα είναι η έκδοση του προβλεπόμενου νόμου που – όπως ορίζεται – απαιτείται για να υποβληθεί στη Βουλή προς κύρωση η ΠΝΠ, σύμφωνα με το άρθρο 72, παρ. 1, Συντ, στην προβλεπόμενη προθεσμία: «…μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή τους ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Αν δεν υποβληθούν στη Βουλή μέσα στις προαναφερόμενες προθεσμίες ή αν δεν εγκριθούν από αυτή μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής».
Ο κυρωτικός αυτός νόμος μπορεί να ταυτίζεται με το σύνολο των διατάξεων της ΠΝΠ ή όχι. Προφανώς θα υπάρξουν και «…άλλες διατάξεις», συναφείς ή όχι με την ΠΝΠ. Βουλή είναι «ότι θέλει νομοθετεί».
Αλλά δεν τελειώνουμε εδώ! Στις ρυθμίσεις της υπάρχουσας ΠΝΠ προβλέπεται έκδοση διαπιστωτικών πράξεων, κοινών υπουργικών αποφάσεων και απλών υπουργικών αποφάσεων. Χωρίς αυτές η ΠΝΠ και ο κυρωτικός νόμος θα είναι σε πολύ μεγάλο βαθμό άνευ αντικειμένου. Εξάλλου, δεν μπορούμε να αγνοήσουμε το δίκαιο των εγκυκλίων.
Κρίσιμο το επόμενο εξάμηνο και ως προς την ΠΝΠ. Ίσως και κάτι παραπάνω!
…………….
[1] Η παρ. 3 παραλείπεται, ως μη ώφειλε.
[2] Βλ. σχετικά Σπυρόπουλο/Κοντιάδη/Ανθόπουλο/Γεραπετρίτη (- Πρεβεδούρου), ΕρμΣυντ (2017) άρθρ. 95, αρ. 82 επ.
[3] Σύμφωνα με το Μάνεση, Περί αναγκαστικών νόμων, (1953), η κρίση για τους όρους του δικαίου της ανάγκης είναι κρίση για το αρμόδιο όργανο, άρα ζήτημα νομικό [ Σπυρόπουλος/Κοντιάδης/Ανθόπουλος/Γεραπετρίτης (- Πρεβεδούρου), ΕρμΣυντ (2017) άρθρ. 44, αρ. 5].
[4] Ταχεία αποκατάσταση του περιβάλλοντος είναι στόχος απρόσιτος. Εκτός αν νοείται η πάροδος μιας γενιάς, ως ταχεία αποκατάσταση. Μάλλον νοείται έγκαιρη και έγκυρη αποκατάσταση του περιβάλλοντος, χωρίς «νομικά κουκουνάρια».
[5] Βλ. σχετικές αναπτύξεις σε Σπυρόπουλο/Κοντιάδη/Ανθόπουλο/Γεραπετρίτη (- Πρεβεδούρου), ΕρμΣυντ (2017) άρθρ. 44, αρ. 1 έως 7, κυρίως αρ. 8.
Δημοσιεύτηκε στο dasarxeio.com | 19.08.2021
ΚατηγορίεςΔασική Υπηρεσία, Νομοθεσία, Πυρκαγιές - Αναδασώσεις
Αφήστε μια απάντηση