 |
Παναγιώτης Γαλάνης, Δικηγόρος, Διδάκτωρ και Μεταδιδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ, Διδάσκων Νομικής ΕΚΠΑ info@pgalanislaw.gr , www.pgalanislaw.gr |
Η πολιτική και νομική παραγωγή της ΕΕ για τη βιοποικιλότητα με τον τρόπο που λαμβάνουν αμφότερες χώρα αποσκοπούν κοινώς στο να ανασχέσουν τη μείωσή της προοδευτικά. Ταυτόχρονα, υποκρύπτουν και ενδιαφέρον της ΕΕ για να προασπίσει τα ευαίσθητα οικοσυστήματα και τα είδη εντός τους, με τρόπο, όμως, που δεν θα παρακωλύει ουσιωδώς ταυτόχρονα την οικονομική ανάπτυξη, αλλά θα συναρμονίζεται με αυτή[1].
Σε προηγούμενη μελέτη εξετάστηκε η ενωσιακή νομοθεσία της δέουσας εκτίμησης ως εργαλείου προστασίας της βιοποικιλότητας[2]. Στην παρούσα μελέτη θα εξεταστεί το εθνικό πλαίσιο περί ΑΕΠΟ (αποφάσεων έγκρισης περιβαλλοντικών όρων) σύμφωνα με τον Ν. 4014/2011.
1. Εθνική νομοθεσία και δίκτυο Natura 2000: γενική επισκόπηση
Περιβαλλοντική αδειοδότηση κατά τον Ν. 4014/2011 και Δίκτυο Natura 2000[3]
Ι. Η αρχική ενσωμάτωση της Οδηγίας – η Δέουσα Εκτίμηση ως στόχος της ελληνικής πολιτικής βιοποικιλότητας
Η Οδηγία 92/43/ΕΟΚ ενσωματώθηκε το 1998 στην ελληνική έννομη τάξη με τη μορφή ΚΥΑ[4]. Εν συντομία, με την ΚΥΑ αυτή:
- Τίθεται ως σκοπός η θέσπιση διατάξεων προστασίας της βιολογικής ποικιλότητας της Ελλάδας
- Διαστασιολογείται η παρεχόμενη προστασία σε προστασία των ειδών και προστασία των οικοτόπων, για τα οποία μάλιστα παρέχονται αναλυτικοί ορισμοί στο κείμενό της
- Ορίζεται επαρκώς ο αρμόδιος φορέας για την εθνική συμμετοχή στο δίκτυο Natura 2000
- Συστήνεται και η Επιτροπή «Φύση 2000» με αρμοδιότητα διατύπωσης απόψεων για συναφή ζητήματα
- Τίθεται ως ειδικό μέτρο για τις ΕΖΔ η σύνταξη σχετικής ΜΠΕ, με περιεχόμενο αντίστοιχο της Δέουσας Εκτίμησης του ενωσιακού δικαίου.
Πρέπει να επισημανθεί πως, μολονότι η διαδικασία που προβλέπεται από την Οδηγία είναι διακριτή της ΕΠΕ, ο εθνικός νομοθέτης μάλλον δεν το έχει συνειδητοποιήσει, με αποτέλεσμα να προκαλείται σύγχυση: η Δέουσα Εκτίμηση εντάσσεται στην ΕΠΕ, μολονότι το ΔΕΕ έχει διακρίνει ρητώς τις δύο[5].
Η ενσωμάτωση, λοιπόν, της διαδικασίας έγινε ελλιπώς και κατά παρανόηση του ενωσιακού δικαίου. Στο αντίστοιχο άρθρο 6 παρ. 1 της ΚΥΑ ορίζετο ότι η Δέουσα Εκτίμηση εντάσσεται στη διαδικασία περιβαλλοντικής εκτίμησης αδειοδότησης (ΕΠΕ), πράγμα που, όπως ήδη αναλύθηκε, δεν είναι ορθό. Απαιτείται δε απόφαση έγκρισης περιβαλλοντικών όρων (ΑΕΠΟ).
Η Ελλάδα πολλάκις, πάντως, έχει καταδικαστεί για μη λήψη μέτρων αποτροπής της της υποβαθμίσεως των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών[6].
Πάντως, η απόφαση του 1998 προβλέπει την ενημέρωση της Επιτροπής από το ΥΠΕΝ (τότε ΥΠΕΧΩΔΕ) για τα ληφθέντα αντισταθμιστικά μέτρα, ως ουσιώδη τύπο της έγκρισης του σχεδίου.
Επίσης, η απόφαση του 1998 όριζε μεταβατικό καθεστώς για τις περιοχές από την ένταξη στον εθνικό κατάλογο μέχρι την εγγραφή τους στον κατάλογο ΤΚΣ, ορίζοντας την εφαρμογή των διατάξεων των παρ. 2-4 άρθρου 6 και σε αυτές, κατ’ ορθή ερμηνεία του Ν. 1650/1986 (άρθρα 18, 19).
Τέλος, η Δέουσα Εκτίμηση ως διαδικασία εντάσσεται στον σχεδιασμό της Εθνικής Στρατηγικής και στο συναφές σχέδιο δράσης για τη βιοποικιλότητα, αφού αποτελεί[7]:
- Πλαίσιο για τη χάραξή της
- Αναγκαιότητα λόγω των ειδικών χωρικών δεδομένων και χαρακτηριστικών του ελληνικού φυσικού περιβάλλοντος και των πιέσεων που υφίσταται η βιοποικιλότητα στη χώρα μας
- Οραματική πρωτοβουλία και συνάμα εξειδικευμένη στόχευση στο πλαίσιο των επιμέρους στοχεύσεων του κειμένου αυτού.
Περιγραφική μνεία θα πρέπει να γίνει και στον Ν. 3937/2011. Ο κομβικής σημασίας νόμος αυτός αποτελεί και το βασικό κανονιστικό πλαίσιο για τη βιοποικιλότητα. Εναρμονίζεται με την Οδηγία 92/43/ΕΚ. Σκοπεί δε στην ενσωμάτωση της πολιτικής διατήρησης της βιοποικιλότητας στις τομεακές και αναπτυξιακές πολιτικές της χώρας, σε μία λογική βιώσιμης ανάπτυξης, αλλά και στη διαχείριση υπό ορθούς όρους των σημαντικών περιοχών για τη βιοποικιλότητα, όπως και την επιτήρηση ώστε να εφαρμοστεί το νομικό πλαίσιο αποτελεσματικά. Περιέχει και μία σειρά ρυθμίσεων για το δίκτυο Natura 2000, όπως και σειρά επίσης ορισμών (π.χ. βιολογική ποικιλότητα, γεώτοποι, εκτός τόπου (ex situ) διατήρηση, ΖΕΠ κλπ.). Καθιερώνει το Εθνικό σύστημα προστατευόμενων περιοχών που αποτελείται από όλες τις περιοχές που υπάγονται σε μια ή περισσότερες από τις κατηγορίες του άρθρου 19 του Ν. 1650/1986, με στόχο την αποτελεσματική προστασία της βιοποικιλότητας και των λοιπών οικολογικών αξιών τους, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος νόμου. Η εποπτεία της λειτουργίας και ο κεντρικός συντονισμός του Εθνικού Συστήματος Προστατευόμενων Περιοχών ανήκει στην αρμοδιότητα του Υπουργείου Περιβάλλοντος. Οι στόχοι διατήρησης είναι μετρήσιμοι, ενδεδειγμένοι για την κάθε ΕΖΔ, περιεκτικοί και συνεκτικοί (παρ. 2). Κρίνεται σκόπιμη η συνδυαστική εφαρμογή του Ν. 3937/2011 με τον Ν. 3983/2011 που καθορίζει την Εθνική Στρατηγική για τη διαχείριση του θαλασσίου περιβάλλοντος, σε εναρμόνιση με την Οδηγία 2008/56/ΕΚ.
ΙΙ. Ο κεντρικός Ν. 4014/2011 και η κριτική του προσέγγιση σε σχέση με το ενωσιακό πλαίσιο
Η αρχική ΚΥΑ συμπληρώθηκε εν συνεχεία με τους νόμους 3937/2011 (για την προστασία της βιοποικιλότητας)[8] και 4014/2011[9].
Ο κανόνας που τίθεται με τον Ν. 4014/2011, όπως ισχύει, στην περίπτωση έργων και δραστηριοτήτων που λαμβάνουν χώρα σε προστατευόμενες περιοχές του δικτύου Natura είναι ότι η περιβαλλοντική αδειοδότηση διενεργείται με βάση τις σχετικές πρόνοιες των ειδικότερων προεδρικών διαταγμάτων και υπουργικών αποφάσεων προστασίας.
Η Ειδική Οικολογική Αξιολόγηση (ΕΟΑ) στην οποία υποβάλλονται κάποια σχέδια, προβλέπεται στο άρθρο 10 του Ν. 4014/2011 που διαλαμβάνεις ειδικώς για την περίπτωση έργων και δραστηριοτήτων που λαμβάνουν χώρα σε προστατευόμενες περιοχές του δικτύου Natura: η περιβαλλοντική αδειοδότηση διενεργείται με βάση τις σχετικές πρόνοιες των ειδικότερων διοικητικών πράξεων (υπό τη μορφή ΠΔ και ΥΑ) προστασίας.
Σε περίπτωση ελλείψεως σχετικών προβλέψεων:
α) για έργα κατηγορίας Β υποβάλλεται ειδική οικολογική αξιολόγηση στην αρμόδια υπηρεσία Περιβάλλοντος της Περιφέρειας, σύμφωνα με την παράγραφο 8 του άρθρου 11 και
β) για έργα κατηγορίας Α υποβάλλεται, ως τμήμα της ΜΠΕ, πρόβλεψη αρκούντως σημαντική, ειδική οικολογική αξιολόγηση στην αρμόδια, κατά περίπτωση, υπηρεσία, σύμφωνα με τις παραγράφους 9 και 10 του άρθρου 11 (παρ. 1).
Η ειδική αυτή οικολογική αξιολόγηση εστιάζει στις συνέπειες για την εκάστοτε περιοχή κλπ. (παρ. 2).
Για έργα ή δραστηριότητες της κατηγορίας Β, και εφόσον από την ειδική οικολογική αξιολόγηση προκύπτει ότι ενδέχεται να κινδυνεύει η ακεραιότητα της προστατευόμενης περιοχής, η αρμόδια περιβαλλοντική αρχή, με απόφαση του Περιφερειάρχη, εκδίδει πρόσθετους όρους στις Πρόσθετες Περιβαλλοντικές Δεσμεύσεις (ΠΠΔ), προκειμένου να διασφαλίζει ότι δεν παραβλάπτεται η ακεραιότητα της προστατευόμενης περιοχής (παρ. 3)[10]. Η έκδοση αυτών περισώζει την κατάσταση διατήρησης της βιοποικιλότητας στο επιθυμητό επίπεδο.
Έχει κριθεί ότι το γεγονός ότι η ιδιοκτησία ενός διοικουμένου βρίσκεται εγγύτατα προς την προστατευόμενη περιοχή Natura δεν είναι κατά νόμο αδιάφορο στοιχείο, εφόσον δημιουργεί υποχρέωση αξιολόγησης των επιπτώσεων της δραστηριότητας στη διατήρηση και την ακεραιότητα της περιοχής, όμως, εν προκειμένω, η γειτνίαση αυτή έχει εκτιμηθεί από τη μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων (ΜΠΕ) που στηρίζει την παραδεκτώς προσβαλλόμενη ΑΕΠΟ[11].
Εστιάζοντας στην κριτική επισκόπηση των ως άνω, υπογραμμίζεται πως σαφώς, βέβαια, η ενωσιακή νομοθεσία δεν προέβλεπε Δέουσα Εκτίμηση με βάση την κατηγορία του έργου/δραστηριότητας, αλλά ανεξαιρέτως και προς τούτο τονίζεται ότι και τα άρθρα 11 παρ. 8,9, 10 φαίνεται πως αντίκεινται στο ενωσιακό δίκαιο. Επιπρόσθετα, η πρόβλεψη του νομοθέτη ότι τα έργα ή οι δραστηριότητες, που βρίσκονται εκτός προστατευομένων περιοχών του δικτύου Natura 2000, αλλά είναι δυνατόν να επηρεάζουν σημαντικά τις εν λόγω περιοχές, υπόκεινται σε ΕΟΑ μόνο κατόπιν αιτιολογημένης εντολής της αδειοδοτούσας αρχής (παρ. 5) αντίκειται στο άρθρο 6 παρ. 3 της Οδηγίας. Άλλη παράλειψη του εθνικού νομοθέτη είναι η μη θέσπιση αρχής ανεξάρτητης από την αδειοδοτούσα για την αξιολόγηση της Δέουσας Εκτίμησης.
Στο σημείο αυτό, προσεγγίζεται κριτικά ο Ν. 4014/2011, αφού ο νομοθέτης επιμένει πεισματικά να παραγνωρίζει την ιδιαιτερότητα της διαδικασίας της Δέουσας Εκτίμησης, που είναι ουσιαστική και όχι γραφειοκρατική, όπως η ΕΠΕ.
Ταυτόχρονα, εισάγεται απαράδεκτη και αυθαίρετη, όπως τονίζεται, διαφοροποίηση του περιεχομένου της ΕΟΑ αναλόγως της κατηγορίας του έργου, ενώ θα έπρεπε να παρέμενε αυτή ίδια, αφού το μέγεθος του επιχειρούμενου έργου δεν αποτελεί κριτήριο υπαγωγής σε Δέουσα Εκτίμηση. Η ίδια διάταξη παραβιάζει, επίσης, πάγια νομολογία του ΔΕΕ που δέχεται την πληρότητα του περιεχομένου της Δέουσας Εκτίμησης ως αναγκαίο στοιχείο της.
Η αντίθεση των εθνικών ρυθμίσεων σε πληθώρα σημείων προς το ενωσιακό πλαίσιο:
- οφείλεται πρωτίστως σε παραγνώριση των ενωσιακών κελευσμάτων της Δέουσας Εκτίμησης, που είναι απολύτως διακριτή των διαδικασιών ΕΠΕ/ΣΠΕ
- φαίνεται προβληματική στο τμήμα της μη ύπαρξης οριζόντιας αξιολόγησης των σχεδίων/έργων, που συνιστά ελληνική καινοτομία
- δεν γίνεται πάντοτε ορατή, χρειάζεται περαιτέρω αναδίφηση στη νομολογιακή πρακτική πολλών συναπτών ετών
- δεν εξικνείται μέχρι το πεδίο της πλήρους παραβίασης και αγνόησης των ρυθμίσεων αυτών, αλλά της μερικής, κατά τα ως άνω ειδικότερα
- δύναται να ιαθεί με βελτιωτικές νομοθετικές παρεμβάσεις του Έλληνα νομοθέτη.
ΙΙΙ. Προδιαγραφές της Ειδικής Οικολογικής Αξιολόγησης (ΦΕΚ 2436/Β/2013) για έργα και δραστηριότητες της κατηγορίας Β του άρθρου 10 του Ν. 4014/2011
Στην ελληνική δικαιοταξία ανευρίσκεται και μία ειδικότερη ΥΑ (ΦΕΚ 2436/Β/2013) για την ΕΟΑ, που εφαρμόζεται, όταν συντρέχουν ταυτόχρονα οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
«α) για νέα έργα και δραστηριότητες της κατηγορίας Β, σύμφωνα με την υπ’ αριθμ. 1958/2012 (ΦΕΚ Β΄ 21) υπουργική απόφαση, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει, καθώς και για υφιστάμενα της ίδιας κατηγορίας εφόσον πραγματοποιείται επέκταση τους με παράλληλη αύξηση του χώρου που καταλαμβάνουν και απαιτείται, μετά την επέκταση, υπαγωγή του έργου σε Πρότυπες Περιβαλλοντικές Δεσμεύσεις (ΠΠΔ),
β) τα έργα και δραστηριότητες του προηγούμενου εδαφίου βρίσκονται εντός των περιοχών του Δικτύου Natura 2000 της παραγράφου 6 του άρθρου 9 του Ν. 3937/2011[12], όπως ισχύει, με την επιφύλαξη της παραγράφου 1 του άρθρου 10 του Ν. 4014/2011 για την ύπαρξη σχετικής ειδικότερης πρόνοιας στις οικείες κανονιστικές πράξεις προστασίας και διαχείρισης και τις διατάξεις της παραγράφου 6 του άρθρου 10 του Ν. 4014/2011. Η ΕΟΑ εφαρμόζεται και στους προτεινόμενους από την αρμόδια εθνική αρχή στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή Τόπους Κοινοτικής Σημασίας (προτεινόμενοι ΤΚΣ)».
Οι ρυθμίσεις της ΥΑ αφορούν ειδικώς τη διαδικασία της ΕΟΑ, τα στοιχεία και τις προϋποθέσεις της, ενώ υπάρχει ειδική πρόβλεψη για τους Αιολικούς Σταθμούς Παραγωγής Ηλεκτρικής Ενέργειας (ΑΣΠΗΕ) εντός Ζωνών Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ) του Δικτύου Natura 2000.
IV. Συνάρθρωση της διαδικασίας του Ν. 4014/2011 με τη Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ)
Η ΣΠΕ στην Ελλάδα καλείται να τοποθετηθεί απέναντι στο δίλημμα: δεσμευτικοί κανόνες αλλά άκαμπτοι ή ευέλικτοι και ευκόλως καταστρατηγήσιμοι; Σχετίζεται έτσι με την υιοθέτηση γραμμών και στόχων στο πεδίο της περιβαλλοντικής αδειοδότησης.
Η Στρατηγική Περιβαλλοντική Εκτίμηση (ΣΠΕ) πραγματοποιείται πριν από την έγκριση ενός σχεδίου ή προγράμματος ή την έναρξη της σχετικής νομοθετικής διαδικασίας, με την επιφύλαξη της παραγράφου 2, για σχέδια ή προγράμματα εθνικού, περιφερειακού, νομαρχιακού ή τοπικού χαρακτήρα τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και ειδικότερα για την παρούσα έρευνα:…
β) για όλα τα σχέδια και προγράμματα τα οποία στο σύνολό τους ή εν μέρει εφαρμόζονται σε περιοχές του εθνικού σκέλους του Ευρωπαϊκού Οικολογικού Δικτύου Natura 2000 (Τόποι Κοινοτικής Σημασίας (ΤΚΣ) και Ζώνες Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ) και τα οποία ενδέχεται να τις επηρεάσουν σημαντικά. Εξαιρούνται τα σχέδια διαχείρισης και τα προγράμματα δράσης που συνδέονται άμεσα ή είναι απαραίτητα για τη διαχείριση και προστασία των περιοχών αυτών. Προκειμένου να κριθεί αν τα σχέδια και προγράμματα που αναφέρονται στην ανωτέρω παράγραφο, και δεν αφορούν σχέδια και προγράμματα της παραγράφου (α), ενδέχεται να επηρεάσουν σημαντικά περιοχές του εθνικού σκέλους του Ευρωπαϊκού Οικολογικού Δικτύου Natura 2000 (Τόποι Κοινοτικής Σημασίας (ΤΚΣ) και Ζώνες Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ)), και επομένως αν πρέπει να υποβληθούν σε διαδικασία ΣΠΕ, πρέπει να ακολουθηθεί η διαδικασία περιβαλλοντικού προελέγχου του άρθρου 5.
Στη ΣΜΠΕ, η οποία αποτελεί και την κεντρική μελέτη που εκπονείται κατά τη διαδικασία της ΣΠΕ, περιγράφονται και αξιολογούνται οι ενδεχόμενες σημαντικές επιπτώσεις που θα έχει στο περιβάλλον εφαρμογή του σχεδίου ή προγράμματος, καθώς και λογικές εναλλακτικές δυνατότητες, σε περιεκτική μορφή, λαμβανομένων υπόψη των στόχων και του γεωγραφικού πεδίου εφαρμογής του σχεδίου ή προγράμματος. Το περιεχόμενο της ΣΜΠΕ περιγράφεται αναλυτικά στο παράρτημα ΙΙΙ του άρθρου 11 της σχετικής απόφασης.
Η ΣΜΠΕ εκπονείται σωρευτικώς με την περιβαλλοντική μελέτη της Οδηγίας για τους οικοτόπους.
2. Η νομολογιακή εφαρμογή της Δέουσας Εκτίμησης στην ελληνική δικαιοταξία
Η Οδηγία 92/43/ΕΟΚ, όπως έχει ενσωματωθεί στο ελληνικό δίκαιο, έχει πολλαπλώς καταστεί αντικείμενο δικαστικού ελέγχου[13]. Η νομολογία του ΣτΕ, στο πλαίσιο τόσο οριστικής, όσο και προσωρινής δικαστικής προστασίας ασχολήθηκε με το περιεχόμενο της Δέουσας Εκτίμησης[14].
Ως γενική προεξαγγελτική παρατήρηση τονίζεται ότι η νομολογία του ΣτΕ πολλάκις εσφαλμένα ταυτίζει την ειδική διαδικασία της Οδηγίας για τους οικοτόπους με εκείνη της οδηγίας ΕΠΕ, καθώς εφαρμόζει ευθέως το εθνικό δίκαιο, παραγνωρίζοντας την Οδηγία[15]. Δεν έγινε δηλ. εξαρχής κατανοητή η φύση της Οδηγίας αυτής[16].
Στις διατάξεις της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ αναγνωρίζεται άμεσο αποτέλεσμα και αναφέρονται παγίως σε κάθε απόφαση[17], ενώ μόλις προσφάτως άρχισε να αναφέρεται ο Ν. 3937/2011 στη νομολογία.
Πάγια νομολογία των δικαστηρίων, τάσεις και παρανοήσεις
Εξαρχής και ευθέως το ΣτΕ δέχεται το μη επιτρεπτό της υποβάθμισης/αλλοίωσης περιοχών ιδιαίτερου φυσικού κάλλους, διακρίνοντας μάλιστα ως προς την έκτασή τους αναφορικά με τις επιχειρούμενες επεμβάσεις ως εξής: για περιορισμένη έκταση, δεν επιτρέπεται καμία υποβαθμιστική δραστηριότητα, ενώ για μεγαλύτερη έκταση, επιτρέπεται μόνο ήπια ανάπτυξη[18].
Το ΣτΕ και σύμπασα η νομολογία χαρακτηρίζουν τις περιοχές του Δικτύου Natura 2000 ευαίσθητα οικοσυστήματα[19]. Τούτο συνεπάγεται ότι η ανάπτυξή τους πρέπει να είναι βιώσιμη και να σέβεται τη φέρουσα ικανότητά τους[20].
Επίσης, το ΣτΕ παγίως ερμηνεύει με ευρύτητα το «σχέδιο»[21].
Παγίως επαναλαμβάνεται ότι η κατ’ άρθρο 6, παρ. 3, της Οδηγίας για τους Οικοτόπους δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων του σχεδίου ή του έργου στον προστατευόμενο τόπο προϋποθέτει ότι, προ της εγκρίσεως του σχεδίου ή του έργου, προσδιορίζονται, λαμβανομένων υπ’ όψιν των βέλτιστων επιστημονικών γνώσεων επί του θέματος, όλες οι πτυχές του σχεδίου ή του έργου, που θα μπορούσαν, είτε η καθεμία από μόνη της είτε σε συνδυασμό με άλλα σχέδια ή έργα, να επηρεάσουν τους στόχους διατηρήσεως του τόπου αυτού. Η αρμόδια αρχή επιτρέπει την άσκηση δραστηριότητας στον οικείο τόπο μόνον εφ’ όσον δεν υφίσταται, από επιστημονικής απόψεως, οποιαδήποτε εύλογη αμφιβολία ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών για την ακεραιότητά του[22]. Για τη διεξαγωγή της εν λόγω δέουσας εκτίμησης δεν καθορίζεται στην Οδηγία ειδική μεθοδολογία[23].
Επίσης, λ.χ. νομολογήθηκε ότι «για την υποβολή σχεδίου σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατ΄ άρθ. 3 παρ. 2 στοιχ. β΄ Οδηγίας 2001/42/ΕΚ καταλείπεται στάδιο περιορισμένης μεν πλην ουσιαστικής εκτίμησης με αντικείμενο το ζήτημα, αν μπορεί βάσει αντικειμενικών δεδομένων ν΄ αποκλεισθεί ότι το σχέδιο θα επηρεάσει σημαντικά ορισμένο τόπο κατά την έννοια της Οδηγίας για τους οικοτόπους. Στην εκτίμηση αυτή αποβλέπει η προσβαλλομένη υπουργική απόφαση υποβάλλοντας σε «περιβαλλοντικό προέλεγχο» τα σχέδια και προγράμματα, που εφαρμόζονται σε περιοχές του εθνικού σκέλους του ευρωπαϊκού δικτύου Natura 2000, προκειμένου να διαγνωσθεί, αν υπάρχει ενδεχόμενο να τις επηρεάσουν σημαντικά. Οι διατάξεις του άρθρου 3 παρ. 1 περ. β΄ συνδ. με το άρθρο 11 και το Παράρτημα 4 της ΚΥΑ σχετικά με την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων σχεδίων και προγραμμάτων σε συμμόρφωση με την Οδηγία 2001/42/ΕΚ, συνιστούν ορθή συμμόρφωση προς την ως άνω διάταξη της Οδηγίας, απορριπτομένου του σχετικού λόγου ακυρώσεως»[24]. Ο Περιβαλλοντικός Προέλεγχος αυτός δέον να θεωρηθεί πως επέχει θέση της προκαταρκτικής εκτίμησης του άρθρου 6 παρ. 3 της οδηγίας για τους οικοτόπους. Βεβαίως, το ΣτΕ τείνει να δέχεται τη χρονική προτεραιότητα της μίας Οδηγίας έναντι της άλλης αντί της σωρευτικής τους εφαρμογής.
Το ΣτΕ δέχεται ενίοτε ότι η Δέουσα Εκτίμηση συνιστά στοιχείο πληρότητας της ΜΠΕ. Μάλιστα, ερμηνεύει προς την λανθασμένη κατεύθυνση την ενωσιακή νομολογία που δέχεται ότι η Δέουσα Εκτίμηση δύναται να διενεργηθεί καθ’ οιονδήποτε τρόπο, με το να «καθαγιάζει» την εκ μέρους του εθνικού νομοθέτη δυνατότητα πραγματοποίησής της ως τμήματος της ΕΠΕ[25]. Σε πολλές αποφάσεις, συνάπτεται η διαδικασία με διαδικαστικές λοιπές προϋποθέσεις, όπως η γνωμοδότηση της Επιτροπής «Φύση 2000»[26].
Επίσης, αξιομνημόνευτη είναι η – μάλλον συσταλτική και περιοριστική – ερμηνεία της «ακεραιότητας του τόπου» από το Ανώτατο Ακυρωτικό, το οποίο δέχθηκε ότι η επέμβαση με εκσκαφή/κατάληψη λιβαδιών στην περιοχή της Ποσειδωνίας δεν αναμένεται να επηρεάσει την ακεραιότητα του ευρύτερου οικοσυστήματος[27], παρότι έτσι παραγνωρίζεται η πάγια νομολογία του ΔΕΕ που δέχεται ότι πρέπει τα εδάφη να παραμένουν σταθερά ως προς το μέγεθος ή να επαυξάνονται[28]. Η προστασία της ακεραιότητας του τόπου κρίνεται και υπό το φως των ειδικών περιβαλλοντικών χαρακτηριστικών του τόπου, στον οποίο αναφέρεται το σχέδιο, οπότε και απαιτείται σταθερά η ύπαρξη μηδαμινών αμφιβολιών για τις επιπτώσεις του έργου[29].
Το ΣτΕ παγίως δέχεται τη διενέργεια της εκτιμητικής διαδικασίας προ της έγκρισης του σχεδίου, ενώ επίσης καταφάσκει την ανάγκη συνυπολογισμού όλων των επιστημονικών δεδομένων από τη Δέουσα Εκτίμηση και όλων των πτυχών του περιβαλλοντικού αποτυπώματος, υπό την έννοια ότι «δεν καταλείπεται ουδεμία αμφιβολία από επιστημονικής απόψεως ως προς την απουσία τέτοιων επιπτώσεων»[30]. Ταυτόχρονα, δέχεται ορθώς την εφαρμογή του άρθρου 6 παρ. 3 σε περίπτωση σημαντικών επιπτώσεων και όχι παροδικών/ασήμαντων και υπογραμμίζει ότι, αν το έργο αναδεικνύει το περιβάλλον, τότε δεν αναιρείται, αλλά θάλπεται ο ειδικός σκοπός του άρθρου 24 Συντάγματος[31].
Πάντως, είναι γενική η διατύπωση ότι «κάθε σχέδιο μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου γίνεται αντικείμενο της δέουσας εκτιμήσεως ως προς τις επιπτώσεις του επί του τόπου σε σχέση με τους σκοπούς διατηρήσεώς του, σε περίπτωση που δεν μπορεί να αποκλειστεί, βάσει αντικειμενικών στοιχείων, ότι μπορεί να επηρεάσει τον τόπο αυτό, καθεαυτό ή σε συνδυασμό με άλλα σχέδια, κατά τρόπο σημαντικό». Άρα, το ΣτΕ δέχεται τον συνυπολογισμό και άλλων σχεδίων στον συλλογισμό του [32].
Περιπτώσεις σημαινόντων έργων και Δέουσα Εκτίμηση κατά τη νομολογία των δικαστηρίων
Ως επιμέρους σημαίνουσες νομολογιακές περιπτώσεις αναφέρονται οι εξής:
Ι. Ενεργειακά έργα – ΑΣΠΗΕ & Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τις ΑΠΕ
Το Ειδικό Χωροταξικό Σχέδιο για τις ΑΠΕ, το οποίο τελεί σε αναθεώρηση, αποσκοπεί στη συμμόρφωση της Ελλάδας με τις ενωσιακές της δεσμεύσεις για την προώθηση της ανανεώσιμης ενέργειας, με παράλληλη αποσαφήνιση των χρήσεων γης που αφορούν τη χωροθέτηση πάσης φύσεως έργων ΑΠΕ.
Σε πληθώρα, ωστόσο, υποθέσεων η εγκατάσταση μορφών ΑΠΕ (ιδίως των αιολικών πάρκων) επιδιώκεται σε περιοχές που συνορεύουν ή βρίσκονται εντός Δικτύου Natura 2000 ή εν γένει σε ΖΕΠ[33]. Η εγκατάσταση αυτή δεν απαγορεύεται καταρχήν, αλλά υπόκειται σε διαδικασία Δέουσας Εκτίμησης, κατά τα ως άνω.
Το επίμαχο έργο εγκατάστασης αιολικών σταθμών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας (ΑΣΠΗΕ) του Δήμου Καρύστου Ν. Ευβοίας, συνοδών έργων και διασυνδετικής γραμμής μεταφοράς με το ΚΥΤ Παλλήνης Ν. Αττικής, το οποίο επρόκειτο να εγκατασταθεί εντός περιοχής χαρακτηρισμένης ως Περιοχής Αιολικής Προτεραιότητας (ΠΑΠ), η φέρουσα ικανότητα της οποίας δεν έχει εξαντληθεί, κρίθηκε πως δεν θα βλάψει τους στόχους διατήρησης των προστατευτέων στοιχείων της Ζώνης Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ) και την ακεραιότητά της ούτε διαταράσσει την ακεραιότητα της Ειδικής Ζώνης Διατήρησης (ΕΖΔ) και τη συνολική συνοχή του δικτύου Natura 2000[34]. Τα κριτήρια αυτά ανήχθησαν από το ΣτΕ σε «οδοδείκτες» της Δέουσας Εκτίμησης, σε πλήρη συστοιχία με τα ενωσιακά διδάγματα.
Επίσης, κατά την περιβαλλοντική αδειοδότηση αιολικών πάρκων εκτός ΖΕΠ, πρέπει οπωσδήποτε σύμφωνα με τη νομολογία να εξετάζονται οι επιπτώσεις στα είδη πουλιών, ιδίως αν το έργο βρίσκεται σε περιοχή σημαντικού διαδρόμου αποδημητικών πτηνών (μεταναστευτικής στενωπού) ή σε θαλάσσια περιοχή σημαντική για τα πουλιά ή σε σημαντική περιοχή για τα πουλιά (ΣΠΠ), η οποία ακόμη δεν έχει χαρακτηριστεί ως ΖΕΠ. Τονίζεται από τη νομολογία ότι η προστασία των ζωνών ΣΠΠ είναι αυστηρότερη από την αντίστοιχη της ΖΕΠ, διότι δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις της παρ. 4 του άρθρου 6 της Οδηγίας για τους οικοτόπους, ήτοι οι δυνατότητες έγκρισης έργων για επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος.
Τούτων λεχθέντων, το ΣτΕ ακύρωσε την παράλειψη της Διοίκησης να συμπεριλάβει στο Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού για τις ΑΠΕ ειδική ρύθμιση που να επιβάλλει τη σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης και για τις περιοχές εκτός ΖΕΠ, που χαρακτηρίζονται ως Σημαντικές Περιοχές για τα Πουλιά (ΣΠΠ)[35]. Σε άλλη απόφαση, κρίθηκε όμως, ότι η παράλειψη αυτή εδύνατο να καλυφθεί και δεν ήταν αναγκαία η ακύρωση της προσβαλλομένης[36].
Σε άλλη υπόθεση, αρκετά νεότερη, διαπιστώθηκε πως το επίδικο έργο εγκατάστασης ΑΣΠΗΕ στην περιοχή, η φέρουσα ικανότητα της οποίας δεν έχει εξαντληθεί, δεν θα βλάψει τους στόχους διατήρησης των προστατευτέων στοιχείων της Ζώνης Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ) και την ακεραιότητά της ούτε διαταράσσει την ακεραιότητα της Ειδικής Ζώνης Διατήρησης (ΕΖΔ) και τη συνολική συνοχή του δικτύου Natura 2000[37].
Η νομολογία του ΣτΕ δέχθηκε στη ΣτΕ 4013/2013 πως «…το εν λόγω Χωροταξικό Σχέδιο στηρίζεται σε εκτίμηση των στοιχείων και κριτηρίων που αντιστοιχούν σε αυτό το επίπεδο σχεδιασμού ο οποίος, όπως εκτέθηκε, περιέχει κυρίως κατευθύνσεις, δεν απαιτείται δε η προβλεπομένη στο άρθρο 6 παρ. 3 της οδηγίας 92/43 εκτίμηση, η οποία πρέπει να συνδέεται με συγκεκριμένο τόπο και έργο και η οποία είναι αναγκαία σε επόμενο στάδιο σχεδιασμού και στη διαδικασία της περιβαλλοντικής αδειοδότησης…» , θέση που αντίκειται στα νομολογηθέντα από το ΔΕΕ περί σωρευτικής εφαρμογής των διαδικασιών ΕΠΕ και Δέουσας Εκτίμησης.
Ωστόσο, γρήγορα η εσφαλμένη νομολογία του ΣτΕ αυτή ανετράπη, προς επικράτηση της ορθής λύσεως της ταυτόχρονης εφαρμογής της Δέουσας Εκτίμησης με τη διαδικασία, πάντως, ΣΠΕ[38].
ΙΙ. Μεταλλεία Κασσάνδρας Χαλκιδικής
Στην περίπτωση των Μεταλλείων της Κασσάνδρας Χαλκιδικής, το έργο θεωρήθηκε εξαιρετικά οχλούν, κατά τα προκύπτοντα από τα στοιχεία του φακέλου, ιδίως δε από τη ΜΠΕ και την προσβαλλομένη πράξη εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων, οι μεταλλευτικές και μεταλλουργικές εγκαταστάσεις του έργου βρίσκονταν σε πολύ κοντινή απόσταση με το «Όρος Στρατωνικό – Κορυφή Σκαμνί» (GR 1270005). Το ΣτΕ υπογραμμίζει ότι έχει διενεργηθεί περιβαλλοντική αδειοδότηση και εξ αυτής δεν προκύπτουν σημαντικές επιπτώσεις στην ακεραιότητα των προστατευόμενων τόπων, ούτε θίγεται η καλή κατάσταση των διαβιούντων ειδών[39]. Η απόφαση αυτή δεν υπογραμμίζει ρητά τη διαφοροποίηση των διαδικασιών ΕΠΕ και Δέουσας Εκτίμησης, πλην, όμως, φαίνεται να κινείται στη σωστή κατεύθυνση ως προς τη στοχοθεσία της ικανοποιητικής κατάστασης διαχείρισης του οικοτόπου. Mutatis mutandis ισχύουν όσα έγιναν δεκτά και στην υπό Ι) περίπτωση.
Πάντως, ανευρίσκεται ένα ενδιαφέρον στοιχείο σε νεότερη απόφαση που αφορούσε το έργο, στην οποία το ΣτΕ δέχθηκε ότι δεν είναι επιτρεπτός ο παρεμπίπτων έλεγχος της Δέουσας Εκτίμησης, με την προσβολή της ατομικής πράξης έγκρισης περιβαλλοντικών όρων του έργου (ΑΕΠΟ)[40]. Και τούτο, με βάση την απαγόρευση παρεμπίπτοντος ελέγχου ατομικής πράξης που ερείδεται σε άλλη ατομική πράξη[41]. Πρόκειται, πάντως, για πάγια νομολογία του ΣτΕ.
ΙΙΙ. Χαρακτηρισμός Κυπαρισσιακού κόλπου ως «Περιοχής Προστασίας της Φύσης»
Κατά την προληπτική επεξεργασία ΠΔ, για τον χαρακτηρισμό του Κυπαρισσιακού κόλπου ως «Περιοχής Προστασίας της Φύσης» το ΣτΕ ερμήνευσε για μία ακόμα φορά τις διατάξεις της Οδηγίας για τους οικοτόπους και απεφάνθη ότι η Δέουσα Εκτίμηση των επιπτώσεων του σχεδίου ή του έργου στον προστατευόμενο τόπο προϋποθέτει ότι, προ της εγκρίσεως του σχεδίου ή του έργου, προσδιορίζονται, λαμβανομένων υπόψη των βέλτιστων επιστημονικών γνώσεων επί του θέματος, όλες οι πτυχές του σχεδίου ή του έργου που θα μπορούσαν, είτε η κάθε μία από μόνη της είτε σε συνδυασμό με άλλα σχέδια ή έργα, να επηρεάσουν τους στόχους διατήρησης του τόπου αυτού. Το δικαστήριο δηλ. θέτει εδώ το επιστημονικό κριτήριο σε περίοπτη θέση, κάτι που υπενθυμίζει εναργώς την αρχή της προφύλαξης. Επαναλαμβάνει δε την πάγια θέση του ότι η αρμόδια αρχή επιτρέπει την άσκηση δραστηριότητας στον οικείο τόπο, μόνον εφόσον δεν υφίσταται, από επιστημονικής απόψεως, καμία εύλογη αμφιβολία ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών για την ακεραιότητά του.
Τέλος, ενδιαφέρον στον συλλογισμό του είναι ότι αντιδιαστέλλει ευθέως τις Οδηγίες ΕΠΕ και οικοτόπων: Κατ’ αντίθεση, δηλαδή, με την εκτίμηση των επιπτώσεων που γίνεται δυνάμει της Οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, η εκτίμηση με βάση το άρθρο 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ δεσμεύει ως προς την απόφαση, κατά τρόπο ώστε εάν παραμένουν αμφιβολίες ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών του συγκεκριμένου σχεδίου για την ακεραιότητα του τόπου, η αρμόδια αρχή οφείλει να μην το εγκρίνει. Η εν λόγω δέουσα εκτίμηση, για τη διεξαγωγή της οποίας δεν καθορίζεται στην Οδηγία ειδική μεθοδολογία, πρέπει να προηγείται της εγκρίσεως του σχεδίου (με περαιτέρω παραπομπή στο ΠΕ υπ’ αριθμ. 32/2015)[42].
IV. Τροποποίηση περιβαλλοντικών όρων έργου υδροδότησης της πόλης του Ηρακλείου Κρήτης
Το ΣτΕ με μία αρκετά παλαιότερη απόφασή του ασχολήθηκε με το ζήτημα της τροποποίησης εγκριθέντων περιβαλλοντικών όρων για έργο που αφορούσε την υδροδότηση του Ηρακλείου Κρήτης. Έκρινε ότι δεν συνέτρεχε νόμιμος λόγος ακυρώσεως πράξεως τροποποιήσεως περιβαλλοντικών όρων του, καθώς αυτό έφερε χαρακτήρα τεχνικού έργου υποδομής περιφερειακής σημασίας και ασκεί επίδραση σε μία μεγαλύτερη περιοχή, αλλά παρόλα αυτά στις επιμέρους ΜΠΕ (αρχική και μεταγενέστερες) εξετάστηκαν ενδελεχώς και εξαντλητικά οι επιμέρους επιπτώσεις στο περιβάλλον, ενώ συνέτρεχε λόγος εξαιρετικού δημοσίου συμφέροντος: η συνεχής υδροδότηση του Δήμου[43]. Μάλιστα, σε αυτές τις ΜΠΕ αναφέρεται ότι το έργο θα πραγματοποιηθεί εντός του δικτύου Natura 2000, αλλά υφίσταται πρόταση επανορθωτικών για τον σχετικό οικότοπο μέτρων[44].
V. Προστασία καταφυγίων άγριας ζωής
Σε υπόθεση που αφορούσε έργα εντός καταφυγίου άγριας ζωής (κατ’ άρθρο 57 Ν. 2637/1998)[45], το ΣτΕ απεφάνθη για τη διαφοροποίηση της διαδικασίας ΕΠΕ από τη Δέουσα Εκτίμηση. Δέχεται ορθώς ότι η δεύτερη δεσμεύει ως προς την απόφαση, κατά τρόπον ώστε εάν παραμένουν αμφιβολίες ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών του συγκεκριμένου σχεδίου για την ακεραιότητα του τόπου, η αρμόδια αρχή οφείλει να μην το εγκρίνει[46]. Ταυτόχρονα, ομιλεί για τα μέτρα απομείωσης (μετριασμού) των επιπτώσεων του έργου, αλλά και για την αναγκαιότητα αποφυγής επέμβασης σε οικότοπο προτεραιότητας, όπως και τη σταδιακή αποκατάσταση του περιβάλλοντος στην προτέρα κατάσταση.
VII. ΕΣΧΑΣΕ «Ίτανος Γαία»
Τα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ) προβλέπονται στον Ν. 3894/2010 (και Ν. 4072/2012) και μπορούν να εκπονηθούν στα ιδιωτικά ακίνητα. Ομοιάζουν με τα ΕΣΧΑΔΑ σε θέματα πολεοδομικής ωρίμανσης, στον προσδιορισμό του χωρικού προορισμού. Εμφανίζουν χωροταξική δεσμευτικότητα. Διαφέρουν από τα ΤΠΣ (πρώην ΤΧΣ)[47]/ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ[48] γιατί έχουν πάντοτε αναπτυξιακό στόχο. Με τα ΕΣΧΑΣΕ ρυθμίζεται η σχέση στρατηγικών επενδύσεων επί συγκεκριμένων ιδιωτικών ακινήτων και στον χώρο υλοποίησης των επενδύσεων. Επιδιώκεται η ταχεία αδειοδότηση για ζωτικές επενδύσεις προς αντιμετώπιση της κρίσης κλπ. Συνεπώς, ετέθη το ζήτημα της συμβατότητας με τη Δέουσα Εκτίμηση της διαδικασίας αδειοδότησης αυτής.
Στην υπόθεση αυτή, η ευρύτερη περιοχή, εντός της οποίας κείται και η επίμαχη, έχει ενταχθεί στο ενιαίο ευρωπαϊκό δίκτυο Natura 2000, σύμφωνα με την Οδηγία 92/43/ΕΟΚ[49]. Αναφορικά, λοιπόν, με το ΕΣΧΑΣΕ «Ίτανος Γαία», μπορεί να υποστηριχθεί ότι, αφού αφορά ένα μεγάλο φάσμα ειδικών χρήσεων/δραστηριοτήτων για μια μεγάλη έκταση χώρου, διαθέτει μία ιδιότυπη στρατηγική φυσιογνωμία και αποτελεί «κινητήριο μοχλό» από πλευράς Διοικήσεως που θα δώσει ώθηση στο αναπτυξιακό προφίλ της χώρας, ενώ ασφαλώς κρίθηκαν συμβατές οι ρυθμίσεις του με την ήπια ανάπτυξη του ΣΧΟΟΑΠ, αλλά βεβαίως μπορούν να τροποποιούν ΤΠΣ/ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ. Κρίθηκε ότι το εν λόγω ΕΣΧΑΣΕ δεν παραβιάζει το περιφερειακό χωροταξικό πλαίσιο. Πάντως, τίθεται το νομικό πρόβλημα του πώς θα καθοριστεί η νομιμότητα της πράξης που εγκρίνει ένα έργο, που θα πρέπει μάλλον να συνδεθεί με τη συμφωνία με τις ρυθμίσεις του αμέσως ιεραρχικώς ισχύοντος νομικού εργαλείου, π.χ. ένα ΕΣΧΑΣΕ/μία ΑΕΠΟ με ένα ΤΠΣ κλπ. Ως κριτήριο, λοιπόν, τίθεται η σε πρώτο βαθμό γενική στοιχείωση των αναπτυξιακών προτεραιοτήτων του ΕΣΧΑΣΕ και η σε δεύτερο βαθμό ειδικότερη αδειοδότηση, με βάση τις Οδηγίες ΕΠΕ, ΣΠΕ και οικοτόπων.
VIII. Περιφερειακό Πάρκο Κόλπου Κυπαρισσίας
Το δικαίωμα δόμησης στο ελληνικό δίκαιο συναρτάται με τον προορισμό του ακινήτου, ο οποίος καθορίζεται είτε από το Σύνταγμα είτε από τον τυπικό νόμο είτε από διοικητικές πράξεις. Η ελληνική πραγματικότητα της δυνατότητας εκτός σχεδίου δόμησης συνιστά μοναδική περίπτωση στην Ευρώπη κατά τη διαδεδομένη άποψη, η οποία, ωστόσο ελέγχεται με αξιόλογα αντεπιχειρήματα και πρέπει σαφώς αυτή να περιοριστεί «δραστικά»[50]. Αυτό αναφέρεται για να γίνει κατανοητό το προφίλ της υπόθεσης αυτής. Επίσης, από την απόφαση απορρέει το αυτονόητο νομολογιακό πόρισμα πως η Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων συνιστά μέσο ελέγχου του επιτρεπτού της πραγματοποίησης των έργων[51]. Η οικιστική ανάπτυξη προφανώς δεν δύναται να παραβλάπτει τα ευαίσθητα οικοσυστήματα και δη τις περιοχές του δικτύου Natura 2000, ενώ πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η περιβαλλοντική ιδιαιτερότητα της κάθε περιοχής.
Σε σειρά αποφάσεών του, το ΣτΕ επαναλαμβάνει ρητώς ότι για τη διεξαγωγή της Δέουσας εκτίμησης δεν καθορίζεται στην Οδηγία ειδική μεθοδολογία, αλλά πάντως πρέπει να προηγείται αυτή της εγκρίσεως του σχεδίου (βλ. ΣτΕ 551/2015)[52]. Τούτο συνιστά σημείο προβληματικό, διότι φαίνεται σα να συγχέει την πρόβλεψη αυτή της Οδηγίας με την ουσιαστική υποχρέωση την απορρέουσα από τη Δέουσα Εκτίμηση.
Το ΣτΕ δέχεται περαιτέρω ότι επί αμφιβολιών ως προς τις επιπτώσεις του έργου, που προέκυψαν από τη Δέουσα Εκτίμηση, η αρχή αρχή οφείλει να μην το εγκρίνει, άποψη που φαίνεται ορθή, κατ’ εφαρμογή του κανόνα in dubio pro natura.
ΙΧ. Έγκριση λειτουργίας πτηνοτροφικής μονάδας
Το ΣτΕ σε απόφασή του που αφορούσε την έγκριση λειτουργίας πτηνοτροφικής μονάδας δέχεται ότι κατά τη Δέουσα Εκτίμηση δέον όπως λαμβάνονται υπόψη οι «πλέον προωθημένες επιστημονικές γνώσεις», ώστε να μην καταλείπονται τυχόν αμφιβολίες για την ασφάλεια του έργου[53].
Χ. Ειδικά ζητήματα και απαιτήσεις περιβαλλοντικής αδειοδότησης στην ελληνική δικαιοταξία
Η ελληνική νομολογία, λόγω των πολλαπλών ειδικών μελετών που προβλέπει η ελληνική νομοθεσία περιβαλλοντικής εκτίμησης και αδειοδότησης, έχει αναπτύξει ειδικότερα πορίσματα για επιμέρους απαιτήσεις που σχετίζονται και με τη Δέουσα Εκτίμηση και οι οποίες παρατίθενται εν γένει κάτωθι:
- Η Ειδική Περιβαλλοντική Μελέτη (ΕΠΜ) δέον όπως εξετάζει την οικοδομική δραστηριότητα που αναπτύσσεται στις εκτός σχεδίου περιοχές και δη στο Δίκτυο Natura Δεν αρκεί η αόριστη επίκληση της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης για να δικαιολογηθούν οι εργασίες αυτές. Είναι νόμιμη η άρνηση της Διοίκησης να προβεί σε κήρυξη παράκτιου οικισμού ως προστατευόμενου φυσικού σχηματισμού, εφόσον αιτιολογείται νομίμως και επαρκώς και αξιολογήθηκαν τα πορίσματα της Ειδικής Περιβαλλοντικής Μελέτης[54]. Η επιλογή των κατάλληλων μέτρων προστασίας ανήκει στη Διοίκηση και δεν ελέγχεται ακυρωτικά, εφόσον στηρίζεται στην οικεία περιβαλλοντική μελέτη[55].
- Εκτός από τη διενέργεια Δέουσας Εκτίμησης, δεν απαιτείται σύμφωνη γνώμη του Φορέα Διαχείρισης για ΑΕΠΟ για έργα ΑΠΕ και συνοδά έργα[56].
- Μπορεί να επιτραπεί σε ΕΖΔ έργο μη άμεσα συνδεόμενο, ούτε αναγκαίο για τη διαχείριση της ΕΖΔ, εφόσον όμως συνταχθεί ΜΠΕ[57], τμήμα της οποίας θα είναι η Δέουσα Εκτίμηση. Η νομολογία αυτή επιδέχεται αυστηρή κριτική κατά τα ως άνω.
- Αναφορικά με τη μεταβίβαση ακινήτου στο ΤΑΙΠΕΔ, βάσει του Ν. 3986/2011 αυτή μπορεί να πραγματοποιηθεί μόνον εφόσον επιτρέπεται από το νομικό καθεστώς της Ζώνης Περιβαλλοντικού Ελέγχου και με την πλήρη τήρηση των δεσμεύσεων της περιβαλλοντικής νομοθεσίας. Και σε αυτή την περίπτωση, η διαδικασία Δέουσας Εκτίμησης δεν θίγεται από τη μεταβίβαση[58].
ΧΙ. Ειδικώς η ελληνική νομολογία της κρίσης και η Δέουσα Εκτίμηση
Η σχέση περιβάλλοντος και ιδιοκτησίας εν γένει ανέκαθεν απασχολεί τα ελληνικά δικαστήρια. Έτσι, ήδη με τη ΣτΕ 2304/1995 εξετάστηκε η νομιμότητα ΠΔ, με το οποίο χερσαίες και θαλάσσιες περιοχές των Βορείων Σποράδων χαρακτηρίστηκαν ως θαλάσσιο πάρκο, καθορίστηκαν ζώνες προστασίας του και προβλέφθηκαν όροι, περιορισμοί και απαγορεύσεις για την προστασία κάθε ζώνης. Για το θέμα της σχέσης ιδιοκτησίας – περιβάλλοντος αποφαίνεται και η γνωστή απόφαση «Caretta-Caretta», η οποία δέχεται πως λόγοι δημοσίου συμφέροντος (η προστασία της χελώνας) δικαιολογούν την επιβολή αυστηρών περιορισμών[59]. Στο ίδιο μήκος κύματος κινείται και η απόφαση «αρκούδα της Πίνδου», αφού το είδος αυτό της φαιά άρκτου προστατεύεται από την Οδηγία 92/43. Ο καθορισμός με ΠΔ θαλάσσιου πάρκου για την προστασία της μεσογειακής φώκιας (μονάχους-μονάχους) περιορισμών στην ιδιοκτησία κρίθηκε συμβατός με το Σύνταγμα[60]. Μάλιστα, πρέπει στην εκάστοτε ΜΠΕ να αντιμετωπίζεται επαρκώς και αιτιολογημένα το ζήτημα της ανάγκης ή μη προστασίας του βιότοπου της φώκιας που αποτελεί όρο της νομιμότητας της εγκατάστασης και λειτουργίας της μονάδας που αποτελεί συνάμα και στοιχείο της αιτιολογίας των πράξεων[61]. Εν συνεχεία, το ΣτΕ τη δεκαετία του 2000 σε σχετικό ΠΕ εξέτασε νομιμότητα ενός ΠΔ για το χαρακτηρισμό χερσαίων και θαλάσσιων περιοχών του Σχοινιά-Μαραθώνα ως εθνικού πάρκου[62]. Και ναι μεν δέχθηκε ότι οι επιπτώσεις της επέμβασης θα επέφεραν δυσμενή αποτελέσματα, ωστόσο, το ΣτΕ δέχθηκε την αρχή της αντιστάθμισής τους, διά της λήψεως προστατευτικών μέτρων του οικοσυστήματος. Για τον χαρακτηρισμό εθνικού πάρκου, απαιτείται μόνο ΠΔ[63]. Για τον χαρακτηρισμό, εξάλλου, περιοχών ως εθνικών πάρκων απαιτείται η σύνταξη ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης που θα τεκμηριώνει τη σημασία του προστατευτέου αντικειμένου και τη σκοπιμότητα των προτεινόμενων μέτρων προστασίας[64]. Η αποζημίωση των θιγόμενων ιδιοκτητών είναι ζήτημα αυτοτελές και δεν επηρεάζει τη νομιμότητα του χαρακτηρισμού της περιοχής ως διατηρητέου μνημείου της φύσης.
Η ελληνική νομολογία προ της οικονομικής κρίσης υποστήριξε ότι η διαφορετική, υπέρ του Δημοσίου, μεταχείριση ομοειδών απαιτήσεων με χρηματικό περιεχόμενο, όπως είναι η ρύθμιση για τον τόκο υπερημερίας, συνιστά προνομιακή μεταχείριση για την οποία δεν συντρέχει λόγος δημόσιου συμφέροντος. Και τούτο, διότι το ταμειακό απλώς συμφέρον του Δημοσίου δεν ταυτίζεται με το δημόσιο συμφέρον, και συνεπώς δεν μπορεί να δικαιολογήσει τη διαφοροποίηση αυτή. Κατά τη διάρκεια της κρίσης, η νομολογία[65] επιβεβαίωσε ότι το ταμειακό συμφέρον του Δημοσίου δεν ταυτίζεται με το δημόσιο συμφέρον. Έκρινε, ωστόσο, ότι η προνομιακή μεταχείριση του Δημοσίου δικαιολογείται πλέον λόγω του τεράστιου δημοσίου ελλείμματος και χρέους τα οποία ανέρχονται σε πρωτοφανή, στην ιστορία της Χώρας, επίπεδα. Τούτο διότι, η ανάγκη διασφάλισης της δημοσιονομικής ισορροπίας του Κράτους αποτελεί μείζονα λόγο δημοσίου συμφέροντος. Τέλος, η εκάστοτε ρύθμιση πρέπει να πληροί και την αρχή της αναλογικότητας (άρθρο 25 Σ)[66] καθώς αποσκοπεί στη δημοσιονομική σωτηρία του Κράτους κατά τρόπο αναγκαίο (η ρύθμιση είναι αποτελεσματική ώστε το Κράτος να είναι σε θέση να εκπληρώνει απρόσκοπτα τους σκοπούς του)[67], κατάλληλο (δηλαδή πρόσφορο προκειμένου το κράτος να ανταποκριθεί στην ανάγκη μείωσης του υπερβολικού ελλείμματος) και αναλογικό (υφίσταται εύλογη σχέση μεταξύ μέσου και σκοπού που είναι η άμεση και επιτακτική ανάγκη να προστατευθεί το εθνικό συμφέρον).
Αυτά τα στοιχεία στην περίπτωση των οικοτόπων πρέπει να αναφέρονται κατά την άποψη του γράφοντος σε λόγους εξαιρετικής οικονομικής σημασίας, ήτοι σε σημαντικές επενδύσεις που δεν δύνανται άλλως να υλοποιηθούν. Δεν υπάρχουν εκτός από τις ως άνω αποφάσεις που ως επί το πλείστον εντάσσονται στη «νομολογία της κρίσης» ειδικές άλλες αποφάσεις στον τομέα της Δέουσας Εκτίμησης.
—————————————————————————————————–
[1] Η. Schoukens, Proactive Habitat Restoration and the Avoidance of Adverse Effects on Protected Areas: Development Project Review in Europe after Orleans, 2017, 20, Journal of International Wildlife Law and Policy, 129.
[2] Π. Γαλάνης, Περιβαλλοντική αδειοδότηση και Οδηγία για τους οικοτόπους (Οδηγία 92/43/ΕΚ) – Δίκτυο Natura 2000: γενική επισκόπηση, https://dasarxeio.com/2021/01/21/92148/.
[3] Βλ. γενικά, Π. Γαλάνη, Περιβαλλοντική Εκτίμηση και Αδειοδότηση, 2022, εκδ. Νομ. Βιβλιοθήκη.
[4] Κοινή Υπουργική Απόφαση (ΚΥΑ) 33318/3028/1998 – ΦΕΚ 1289/Β/28-12-1989, Καθορισμός μέτρων και διαδικασιών για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων (ενδιαιτημάτων) καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας.
[5]ΔΕΚ, Υπόθ. C-418/04, Απόφ. της 13ης Δεκεμβρίου 2007, Επιτροπή κ. Ιρλανδίας, ECLI:EU:C:2007:780, σκ. 231. Βλ., επίσης, ΔΕΚ, Υπόθ. C-209/04, Απόφ. της 23ης Μαρτίου 2006, Επιτροπή κ. Αυστρίας, ECLI:EU:C:2006:195. Στην τελευταία αυτή κρίθηκε περαιτέρω, για λόγους ασφάλειας δικαίου πως η παρ. 3 εφαρμόζεται και εν περιπτώσει όπου η αίτηση έγκρισης του έργου είχε υποβληθεί πριν την προσαρμογή του εθνικού δικαίου προς τις ενωσιακές απαιτήσεις.
[6] ΔΕΕ, Υπόθ. C-517/11, Απόφ. της 7ης Φεβρουαρίου 2013, Επιτροπή κ. Ελλάδος, ECLI:EU:C:2013:66 [Παράβαση κράτους μέλους – Οδηγία 92/43/ΕΟΚ], ΠερΔικ 4/2012, 780 και ΔΕΚ Υπόθ. C- 329/96, Απόφ. της 26ης Ιουνίου 1997, Επιτροπή κ. Ελλάδος, ECLI:EU:C:1997:333, [Παράβαση κράτους μέλους], ΠερΔικ 2/1997, 238.
[7] ΥΠΕΝ, Εθνική Στρατηγική & Σχέδιο Δράσης για τη Βιοποικιλότητα, 2014 https://ypen.gov.gr/wp-content/uploads/legacy/Files/Perivallon/Diaxeirisi%20Fysikoy%20Perivallontos/ Biopoikilotita/20200323_ethniki_strathgiki_biodiversity.pdf, Accessed 4 July 2021.
[8] Ν. 3937/2011 – ΦΕΚ 60/Α/31-3-2011, Διατήρηση της βιοποικιλότητας και άλλες διατάξεις.
[9] Ν. 4014/2011 – ΦΕΚ Α-209/Α/21-9-2011, Περιβαλλοντική αδειοδότηση έργων και δραστηριοτήτων, ρύθμιση αυθαιρέτων σε συνάρτηση με δημιουργία περιβαλλοντικού ισοζυγίου και άλλες διατάξεις αρμοδιότητας Υπουργείου Περιβάλλοντος.
[10] Άρθρ. 10 Ν. 4014/11, Οδ. 92/43/ΕΟΚ, 9 και 21 παρ. 6 Ν. 3937/11, 18 Ν. 1650/86.
[11] ΣτΕ 146/2018.
[12] Η παρ. 6 του άρθρου 9 Ν. 3937/2011 αναφέρει: «Ο εθνικός κατάλογος των περιοχών που έχουν ενταχθεί στο κοινοτικό δίκτυο Natura 2000 είναι ο εξής: (Σημ.: ο πίνακας εμφανίζεται στο νόμο σε μορφή pdf)»…
[13] Βλ, ενδεικτικώς: ΣτΕ 517/2017, 2306/2016, 2741/2014, 4891/2013, 2816-2817/2013, 2202/2016 κλπ.
[14] Κ. Μενουδάκος, Η Οδηγία 92/43/ΕΟΚ στο Συμβούλιο της Επικρατείας: Ερμηνευτικές προκλήσεις και ζητήματα στάθμισης, περ. Η Φύση, τεύχος 136-137, 18 επ.
[15] Βλ. λ.χ. ΟλΣτΕ 26/2014, 585/2014, 1492/2013 και 4413/2012. Στη δε ΟλΣτΕ 26/2014 μάλιστα φαίνεται να διατυπώνει εσφαλμένη κρίση για τον τρόπο που το ίδιο το ΔΕΕ ερμηνεύει την Οδηγία ως προς τη Δέουσα Εκτίμηση. Πάντως, η ΣτΕ 1422/2013 υπογράμμισε ότι για σχέδιο σε ΖΕΠ επιβάλλεται η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης, επιπροσθέτως.
[16] Κατά τα λοιπά, βλ. Δ. Πυργάκη, Η νομολογία του ΣτΕ για τις περιοχές του Δικτύου Natura 2000, περ. Η Φύση, τεύχος 158, 19 επ.
[17] ΣτΕ 1245/2016, πρβλ. ΠΕ ΣτΕ 143/2012.
[18] Βλ.λ.χ. ΣτΕ 2240/1999.
[19] Αναφορά μου στα ευαίσθητα οικοσυστήματα σε Π. Γαλάνης, Το δημόσιο δίκαιο της αναδάσωσης, υπό έκδοση, εκδ. Νομ. Βιβλιοθήκη, 2021.
[20] ΣτΕ ΠΕ 32/2015 Τμ. Ε΄ [Περιφερειακό Πάρκο Κόλπου Κυπαρισσίας – Προστασία περιοχών Natura], ΠερΔικ 3/2015, 429.
[21] Βλ. ενδεικτικώς ΣτΕ 1593-94/2007 (ΠΟΤΑ του Ν. 2545/1997).
[22] ΣτΕ 2306/2016, 1245/2016, 1964, 551/2015 κλπ.
[23] ΣτΕ 551/2015.
[24] ΣτΕ Ολ 786/2014 [Περιβαλλοντικός προέλεγχος σε περιοχές δικτύου Natura 2000], ΠερΔικ 1/2014, 29.
[25] ΟλΣτΕ 26/2014, με αναφορά στην C-43/10, όπως και στην ΣτΕ 551/2015 με εσφαλμένη αναφορά στην C-304/05: στην ενωσιακή αυτή υπόθεση κρίθηκε περαιτέρω η συμβατότητα των παρ. 2, 3 άρθρου 6 μεταξύ τους.
[26] ΣτΕ 1990/2007, ΣτΕ 769/2005, 2547/2005, ΣτΕ 3917/2007, ΣτΕ 3841/2006.
[27] ΣτΕ 1390/2017.
[28] ΔΕΕ, Υπόθ. C-387-8/15, Απόφ. της 21ης Ιουλίου 2016, Orleans κλπ.
[29] ΣτΕ 585/2014, ΣτΕ 2473/2010 Τμ. Ε΄.
[30] ΣτΕ 2473/2010 Τμ. Ε΄ [Δίκτυο Natura 2000 – Έργα σε προστατευόμενη περιοχή], ΠερΔικ 1/2011, 180.
[31] ΣτΕ 2752/2013 Τμ. Ε΄ [Έργα αποχέτευσης ακαθάρτων υδάτων Ανατ. Αττικής – Προστασία περιοχών Natura, θαλασσίων υδάτων, ποσειδωνιών, ρεμάτων], ΠερΔικ 2/2013, 266.
[32] ΣτΕ 2473/2010 Τμ. Ε΄ [Δίκτυο Natura 2000 – Έργα σε προστατευόμενη περιοχή], ΠερΔικ 1/2011, 180.
[33] Αντίστοιχες προβληματικές για την εγκατάσταση ΑΠΕ σε άλλα ευαίσθητα οικοσυστήματα, όπως δάση/αναδασωτέες εκτάσεις εις: Π. Γαλάνη, Επιτρεπτές επεμβάσεις σε αναδασωτέες εκτάσεις: Με το βλέμμα στο παρελθόν ή στο μέλλον; ΠερΔικ 1/2019, 13 επ.
[34] ΣτΕ 47/2018 Τμ. Ε΄.
[35] ΣτΕ 807/2014 Τμ. Ε΄ [Ειδικό χωροταξικό πλαίσιο για τις ΑΠΕ – Αιολικά πάρκα σε σημαντικές περιοχές για τα πουλιά (ΣΠΠ)], ΠερΔικ 1/2014, 91.
[36] ΣτΕ 1422/2013 Τμ. Ε΄ [Έγκριση ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τις ΑΠΕ – Προστασία σημαντικών περιοχών για τα πουλιά (ΣΠΠ)], ΠερΔικ 1/2015, 104.
[37] ΣτΕ 47/2018 Τμ. Ε΄ [ΑΣΠΗΕ Καρύστου – Εγκατάσταση σε περιοχές του δικτύου Natura 2000 και ΖΕΠ – Επιτρεπτές επεμβάσεις σε δάση – Περιεχόμενο ΑΕΠΟ], ΠερΔικ 4/2017, 714.
[38] ΣτΕ 1704/2017.
[39] ΣτΕ ΕΑ 110/2013.
[40] ΣτΕ 222/2016 Τμ. Ε΄, ΣτΕ ΕΑ 110/2013.
[41] Πρβλ. ΣτΕ 2105/2013, 1463/2013 κλπ.
[42] ΣτΕ ΠΕ 175/2017 Τμ. Ε΄.
[43] Πρβλ. και υπόθεση ΕΥΔΑΠ, ΣτΕ 1906/2014, Ε.Κ. Αναστοπούλου, Π. Γαλάνης, Δ. Μπατσούλας, Επιλεγμένα Θέματα Συνταγματικών Δικαιωμάτων, εκδ. Νομ. Βιβλιοθήκη, 2021, 85-86, Π. Γαλάνης, Περιβαλλοντική Εκτίμηση και Αδειοδότηση, 2022, εκδ Νομ. Βιβλιοθήκη.
[44] ΣτΕ 3841/2006 Τμ. Ε΄ [Περιβαλλοντικοί όροι έργου υδροδότησης Ηρακλείου Κρήτης – Φράγματος Αποσελέμη], ΠερΔικ 1/2007, 76.
[45] ΣτΕ 1394/2015 Τμ. Ε΄ [Επιτρεπόμενα έργα εντός καταφυγίων άγριας ζωής – ΧΥΤΥ Δήμου Ζακύνθου], ΠερΔικ 3/2015, 425.
[46] ΣτΕ 1422/2013 Τμ. Ε΄ [Έγκριση ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τις ΑΠΕ – Προστασία σημαντικών περιοχών για τα πουλιά (ΣΠΠ)], ΠερΔικ 1/2015, 104.
[47] Πλέον με βάση τον Ν. 4759/2020, ΦΕΚ 245/Α/9-12-2020, Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας και άλλες διατάξεις, τα πολεοδομικά σχέδια καλούνται «Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια», έναντι της πρώην ονομασίας τους (ΤΧΣ).
[48] Βλ. την απόφαση ΣτΕ 3920/2010 που ακύρωσε την ΕΠΟ έργου λόγω έλλειψης ολοκληρωμένων χωροταξικών σχεδίων, έλλειψης σχεδίου χρήσεων γης από το ΣΧΟΟΑΠ (που υιοθετούσε σύστημα ζώνωσης) και επειδή η κατασκευή σχεδιαζόταν σε περιοχή χαρακτηριζόμενη ως «περιοχή με φέρουσα ικανότητα φυσικού και πολιτιστικού κεφαλαίου».
[49] ΣτΕ Ολ 1507/2017.
[50] ΓνωμΝΣΚ 303/2007.
[51] ΣτΕ 670/2017, 517/2017, 2202/2016, 3564/2014.
[52] ΣτΕ ΠΕ 32/2015 Τμ. Ε΄.
[53] ΣτΕ 711/2014.
[54] ΣτΕ 2413/2011.
[55] ΣτΕ 2929/2011.
[56] ΣτΕ 2814/2013.
[57] ΣτΕ 4413/2002.
[58] ΣτΕ 987/2018 Τμ. Δ΄ επταμ., ΠερΔικ 2/2018, 327.
[59] ΣτΕ 1821/1995.
[60] ΟλΣτΕ 2304-2305/1995, βλ. και ΣτΕ ΕΑ 366/1993, 1174/1994, 1592/ 1998, 324/1999, 590/1998 κλπ.
[61] ΣτΕ 1643/1998.
[62] ΣτΕ Ολ ΠΕ 187/2000.
[63] ΣτΕ 3290/2009.
[64] ΣτΕ 808/2014.
[65] ΣτΕ 1620/2011, Τμ. Στ’, σκ. 8.
[66] ΑΕΔ 25/2012, ΑΠ 2/2014 και ΣτΕ 377/2014.
[67] ΟλΑΠ 3/2006 ΤΝΠ Νόμος, αντίθετα ΟλΣτΕ 1663/2009 ΤΝΠ Νόμος, Αρμ. 2009, 925.
ΚατηγορίεςΝομοθεσία, Προστατευόμενες περιοχές